近些年，我國土地整治行業(yè)發(fā)展迅速，新政頻出，國家鼓勵創(chuàng )新改革，各省積極響應，結合本省實(shí)際進(jìn)行了大量的探索和創(chuàng )新，出現了百花齊放和百家爭鳴的良好局面，形成了各具特色的土地整治模式。如以大都市體系為背景的“上海模式”，凸顯綠色、科技、景觀(guān)和現代農業(yè)特色；以專(zhuān)業(yè)的集團公司為實(shí)施主體的“陜西模式”，實(shí)現了土地整治產(chǎn)學(xué)研一體；以農民自發(fā)組織“結對并地”，創(chuàng )造了具有“先建后補”特色的“廣西龍州模式”；以農村合作社為實(shí)施主體，農民自建的“湖北天門(mén)華豐模式”；以農村居民點(diǎn)整理為主浙江嘉興“兩分兩換”農村土地整治模式。湖南省近年來(lái)也在積極探索，尋找適合本省特點(diǎn)的土地整治模式，經(jīng)過(guò)大量的調查研究和項目實(shí)踐之后，創(chuàng )造出了“先建后補、以補促建”土地整治模式。

        1“先建后補、以補促建”土地整治模式基本情況

        1.1形成過(guò)程

        2012年4月份財政部和國土資源部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規劃大力推進(jìn)高標準基本農田建設的通知》國土資發(fā)〔2012〕63號文件指出：“有條件的地方，省級國土資源主管部門(mén)可會(huì )同財政部門(mén)制定具體辦法，探索“以補代投、以補促建”，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織和農民依據土地整治規劃開(kāi)展高標準基本農田建設，首次提出“以補代投、以補促建”指導思想，此后不久，財政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》（財建2012[151]號）的通知中又再次明確:“有條件的地方，依據土地整治規劃，可通過(guò)“以補促建”的形式，穩步推進(jìn)以農村集體經(jīng)濟組織和農民為主體開(kāi)展的土地整治”。國家新政頒布為湖南省“先建后補、以補促建”指明了方向。

        2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農村土地綜合整治的意見(jiàn)》（湘發(fā)[2009]26號），明確要求“各項資金以定額直投、以補（獎）代投等方式投入”。2011年長(cháng)沙市國土資源局在長(cháng)沙縣春華鎮進(jìn)行“以補代投”模式試點(diǎn)，實(shí)施了宇田農民專(zhuān)業(yè)合作社土地整治項目，研究制定了《長(cháng)沙市鼓勵社會(huì )資金參與農村土地整治試點(diǎn)方案》。2013年湖南省雙峰縣人民政府在甘棠鎮試點(diǎn)實(shí)施衡邵干旱走廊綜合治理項目“四自”模式取得成功，并將該模式運用到該縣正在實(shí)施的婁邵盆地基本農田建設重大工程項目中，并以縣人民政府的名義制定了《婁邵盆地基本農田建設重大工程“四自”模式試點(diǎn)實(shí)施方案》。省內實(shí)踐為“先建后補、以補促建”土地整治模式的出臺積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗。

        2014年11月26日湖南省第十二屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十三次會(huì )議將《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》第五條第二款修改為：“涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標的項目，以及由村組能夠自行建設、生產(chǎn)的小型涉農項目，按照國家有關(guān)規定不進(jìn)行招標。該法律條文的修訂為“先建后補、以補促建”土地整治模式提供了法律保障。

        在此背景下，湖南省國土資源廳和省財政廳經(jīng)過(guò)多次討論研究決定于2014年開(kāi)展農村土地整治“先建后補、以補促建”試點(diǎn)，聯(lián)合制定了《湖南省農村土地整治“先建后補、以補促建”試點(diǎn)方案》，并投資1400萬(wàn)在長(cháng)沙市望城區格塘鎮合池村和株洲市攸縣柏市鎮鳳塔村、富頭村進(jìn)行試點(diǎn)。在各級國土資源部門(mén)和財政部門(mén)的配合支持和指導下，該三個(gè)試點(diǎn)項目進(jìn)展順利，基本達到了預期的效果，開(kāi)創(chuàng )了全國范圍內“先建后補、以補促建”的土地整治模式先河。

        1.2內涵分析

        “先建后補，以補促建”土地整治模式顧名思義是先實(shí)施項目，驗收后再進(jìn)行費用補助，通過(guò)補助的方式更好的促進(jìn)項目建設。該模式實(shí)際內涵是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結合的土地整治模式，以行政村為單元實(shí)施農村土地整治項目，由村集體自主確定建設范圍、工程建設內容和布局，自主籌集建設資金，自主建設項目，自主進(jìn)行實(shí)施管理和工程后續管護；財政資金實(shí)行先建后補，每期工程的數量和質(zhì)量經(jīng)驗收合格后，由財政按預算撥付相應資金。

        1.3運作方式

村集體自主確定項目建設規模和范圍——村集體申報，市級國土資源部門(mén)立項——市級國土資源部門(mén)會(huì )同財政部門(mén)進(jìn)行設計與預算審查，并下達設計與預算批復——省財政下達項目資金至縣級財政部門(mén)——村集體制定項目實(shí)施方案報鄉鎮政府和縣級國土資源同意——村集體組建項目實(shí)施機構——成立理事會(huì )（負責材料采購、設備租賃和項目實(shí)施）和監事會(huì )（負責資金、質(zhì)量和進(jìn)度控制）——自籌項目啟動(dòng)資金——自主建設項目——分期申請驗收（縣級國土資源部門(mén)和財政部門(mén)負責，并下達分期驗收意見(jiàn)）——資金撥付——項目驗收（市級國土資源部門(mén)會(huì )同財政部門(mén)進(jìn)行終驗）——村集體負責項目后期管護。

       1.4具體實(shí)踐

為了保證試點(diǎn)項目順利實(shí)施，攸縣柏市鎮政府與鳳塔村和富頭村村民代表進(jìn)行了多次商量討論，最終制定了切實(shí)可行的項目實(shí)施方案，研究出了定原則、定班子、定流程（計劃）、定材料、定資金、定機制的“六定”措施。定原則包括：確保項目質(zhì)量，堅持“四自”原則；堅持包工不包料原則；分階段實(shí)施原則；定班子包括：成立組織機構，一是成立鄉鎮指揮部，主要領(lǐng)導牽頭負責，農業(yè)、財政、國土、司法等相關(guān)站辦參與。二是成立村項目部，書(shū)記牽頭，各組長(cháng)參與。三是成立理事會(huì )和監事會(huì )。四是選定施工班子，組內工程組內村民實(shí)施，跨組工程村里協(xié)調組建施工隊伍，村組無(wú)力實(shí)施工程對外招標；定流程（定計劃）是根據當地耕種習慣，自行確定開(kāi)工時(shí)間，制定詳細的施工計劃，為材料采購和資金籌集打好基礎；定材料是指由村里牽頭、理事會(huì )、監事會(huì )共同選定材料供應商；定資金是指分期估算項目啟動(dòng)資金，發(fā)動(dòng)群眾，村民自籌第一期啟動(dòng)資金，在項目驗收前盡量減少項目現金流量，支出必要費用，減少資金占用成本；定機制是指所有的工程開(kāi)工、變更必須報告，材料采購、領(lǐng)發(fā)必須履行手續，工程質(zhì)量監控、整改必須及時(shí)、記實(shí)，資金撥付必須堅持聯(lián)審。

       1.5項目成效

       目前，三個(gè)試點(diǎn)項目相當的成功，項目大部分已完工，群眾反映良好，實(shí)現了全民參與土地整治預期設想，項目工程質(zhì)量較好，項目變更少，實(shí)施順利，深入民心，項目施工成本控制較好，部分工程建設標準超過(guò)設計，為湖南省2015年在14個(gè)市州進(jìn)行全面試點(diǎn)積累的豐富的實(shí)施經(jīng)驗，為進(jìn)一步推進(jìn)“先建后補、以補促建”土地整治模式奠定了良好的基礎。

       2與傳統土地整治模式對比分析

       2.1新模式實(shí)施土地整治項目不受時(shí)空限制。

       傳統的土地整治項目從申報指南、立項批復至到預算文件下達，均是批量進(jìn)行審批，所有項目必須在資金預算下達后才能啟動(dòng)招標程序，進(jìn)行項目實(shí)施前的準備工作，合同簽訂后才能開(kāi)工建設?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治項目基本上由村民自治，主要的審批環(huán)節在市縣國土資源部門(mén)，基本上可以做到通過(guò)一個(gè)，審批一個(gè)、實(shí)施一個(gè)，使項目的實(shí)施管理進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)，項目的申報和實(shí)施不受時(shí)空限制，可按照鄉鎮政府和村集體制定的實(shí)施計劃啟動(dòng)項目實(shí)施。

       2.2新模式節省了大量的招投標成本，縮短了項目施工準備期。

       對傳統的土地整治項目實(shí)施影響最大的是項目施工招投標，為了保證招標的工作的公平、公正、公開(kāi)，需要縣級多個(gè)行政職能部門(mén)審批，招標公示時(shí)間長(cháng)達一個(gè)月之久，合同簽訂和施工準備時(shí)間也很長(cháng)，正常情況下，從招標開(kāi)始至簽訂合同項目開(kāi)工一般需要兩個(gè)多月的時(shí)間，受資金預算下達時(shí)間的影響，這段招標時(shí)間剛好是每年的9-11月份，也是土地整治項目實(shí)施的黃金期，因此“先建后補、以補促建”土地整治模式為項目實(shí)施爭取了有利的黃金施工期。同時(shí)，各施工單位在招投標過(guò)程為了，為了確保中標需要花費大量的施工招標成本，據調查，施工招標成本占項目總成本的8%-20%，施工招標成本屬于隱性成本，擠占部分工程施工費用，在較大程度上會(huì )影響項目的工程質(zhì)量。

       2.3新模式將縣市區國土資源部門(mén)從紛繁復雜的實(shí)施管理具體事務(wù)中分離出來(lái)，可更好的履行指導和監督職能。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式將項目的組織、管理和實(shí)施全部下放至鄉鎮和村集體，縣級國土資源部門(mén)不在參與項目各項管理工作，也不用應付各級部門(mén)的檢查，可以專(zhuān)心做好業(yè)務(wù)指導和單項驗收工作，不再承擔項目建設的各種責任，可以從繁重的具體事務(wù)中抽身出來(lái)，更好的履行項目指導和監督職能，更好落實(shí)好省、市各級國土資源部門(mén)的各項政策措施。

       2.4新模式可實(shí)現所有財政專(zhuān)項資金全部用于農民、農村和農業(yè)發(fā)展，真正做到了惠及廣大人民群眾。

與傳統的土地整治模式相比，“先建后補、以補促建”土地整治項目將所有項目資金全部補償給村集體，由村集體組織本村村民進(jìn)行施工，改善本村的基礎設施建設和農田水利工程，無(wú)施工企業(yè)和個(gè)體施工老板參與，整個(gè)實(shí)施過(guò)程全民參與，信息公開(kāi)透明，全部資金用于改善農村環(huán)境、提高農民收入水平和促進(jìn)本次農業(yè)發(fā)展，惠及的是廣大農村農民，將傳統土地整治項目可能存在的個(gè)人利益、集體利益全部歸還給廣大農民。

       2.5新模式使廣大人民群眾來(lái)成為判定項目工程建設質(zhì)量的主體。

傳統的土地整治項目由縣級國土資源部門(mén)作為建設單位，負責項目實(shí)施管理工作，專(zhuān)業(yè)的施工單位進(jìn)行施工，專(zhuān)業(yè)的監理單位監督項目工程質(zhì)量，國土、財政、審計等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗收把關(guān)。即使這樣，土地整治項目的工程建設質(zhì)量任然不盡人意，媒體曝光，群眾阻工、農民上訪(fǎng)等事關(guān)工程質(zhì)量的事件經(jīng)常發(fā)生?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治項目全部由村集體組織實(shí)施，全部項目資金運行公開(kāi)透明，項目建設內容和工程質(zhì)量由廣大人民群眾決定。項目做得好不好，質(zhì)量高不高、能不能通過(guò)由村民說(shuō)了算，所有與項目實(shí)施有關(guān)的問(wèn)題，全部由鄉鎮和村集體進(jìn)行自行處理和消化。

       2.6新模式為樹(shù)立良好的國土資源部門(mén)形象奠定廣泛的群眾基礎。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目堅持村集體“四自”原則，縣級國土資源部門(mén)只負責業(yè)務(wù)指導和流程審批，不在具體參與工程建設，從業(yè)主單位轉變?yōu)楸O督管理單位，權力和責任大為減少，不再直接面對工程質(zhì)量、資金使用、資源分配公平等容易引起各種社會(huì )矛盾的問(wèn)題。鄉鎮政府和村集體作為項目實(shí)施的主體單位，有了充分的自主權，有能力而且愿意去協(xié)調和處理各類(lèi)土地整治項目建設引起的社會(huì )矛盾?？h級國土資源部門(mén)主要負責業(yè)務(wù)指導和監督管理，立場(chǎng)和觀(guān)點(diǎn)更加切近廣大人民群眾，該土地整治模式為樹(shù)立良好的國土部門(mén)形象奠定廣大的群眾基礎。

       2.7新模式為實(shí)現湖南省人民政府提出的“千村示范、萬(wàn)村整治”工程指明了道路。

2009年湖南省省委省政府下發(fā)了《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農村土地綜合整治的意見(jiàn)》（湘發(fā)[2009]26號），提出了從2009年起，重點(diǎn)實(shí)施“千村示范萬(wàn)村整治”工程，要求到2020年，完成1000個(gè)示范村建設，實(shí)現10000個(gè)行政村的綜合整治，整治面積3000萬(wàn)畝以上，新增耕地200萬(wàn)畝以上?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治模式是以行政村為單位實(shí)施土地整治，基本上可以做到村民自建，建成一村，示范一村的效果，為省政府實(shí)現“千村示范萬(wàn)村整治”工程提供了切實(shí)可行的運作模式。

       3“先建后補、以補促建”土地整治模式存在的問(wèn)題

       3.1村集體的知識水平和業(yè)務(wù)技能難以適應土地整治管理模式。

       目前我省土地整治項目管理制度和技術(shù)標準體系較為完備，已經(jīng)逐步形成了自己的行業(yè)特點(diǎn)，需要一定的文化水平和實(shí)踐經(jīng)驗才能較好的接受和融會(huì )貫通?！跋冉ê笱a、以補促建”土地整治模式以村集體為實(shí)施主體，而且基本上是短期的項目建設行為，很難讓村民真正學(xué)習和理解土地整治的內涵。此外，由于土地整治項目本身的特性，項目建成若干年以后，現場(chǎng)留下的痕跡較少，項目資料成為項目實(shí)施的重要依據，因此無(wú)論如何簡(jiǎn)化，必要的項目資料收集和整理工作無(wú)法避免，以鄉鎮和村集體的業(yè)務(wù)能力，做好一套完整的土地整治項目資料非常困難。

       3.2基層國土資源部門(mén)身份轉換短時(shí)間內難以適應新的角色定位。

       新的土地整治模式，縣級國土資源部門(mén)由業(yè)主單位轉變?yōu)楸O督管理單位，從紛繁復雜的具體事務(wù)中解放出來(lái)，可能會(huì )陷入另一個(gè)空白，難以實(shí)現由被動(dòng)接受怎么做，到主動(dòng)思考如何做好的問(wèn)題，而且權力的消退在部分人心目中也會(huì )引起較大的失落感，甚至會(huì )造成一定程度上的人事變動(dòng)調整。此外，該模式的項目建設規模更小、建設地點(diǎn)更加分散給國土部門(mén)的統一管理和收口帶了較大的難度，全面推行該類(lèi)型項目難度較大。

       3.3現行的土地整治制度體系在一定程度上制約新模式的發(fā)展。

       雖然湖南省制定了“先建后補、以補促建”土地整治試點(diǎn)方案，但該方案在很大程度上還是立足于現有土地整治制度，這些在一定程度上制約“先建后補、以補促建”土地整治模式的發(fā)展。此外，村民“四自”方式在很大程度上受到國土和財政部門(mén)影響，其本質(zhì)上只是對原實(shí)施管理方式的一種改進(jìn)，減少了施工招標環(huán)節，前期的項目審批和后期的項目驗收并沒(méi)有進(jìn)行改進(jìn)，村民自主的范圍和空間有限。該模式目前仍處在試點(diǎn)階段，相關(guān)政策依據和配套的制度文件還不完善，鄉鎮政府和村集體還處于自由發(fā)展狀態(tài)，無(wú)明確指導思想進(jìn)行引導。

       3.4新模式資金籌集難度大，涉及財務(wù)稅費改革面廣。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式要求村集體自籌資金進(jìn)行項目建設，根據試點(diǎn)項目建設規模，一個(gè)村土地整治項目投資額一般在數百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元，前期啟動(dòng)須籌集的資金量大，村集體經(jīng)濟實(shí)力也較弱，短期內很難籌集如此大額資金。首先是民間借貸，但民間借貸風(fēng)險程度較大，其次是銀行貸款，擁有大量資金的商業(yè)銀行由于項目業(yè)主主體不明確，無(wú)法進(jìn)行有效貸款，再次社會(huì )投資，由于項目利潤率不高，社會(huì )閑散資金也無(wú)法進(jìn)入土地整治項目體系。同時(shí)，該模式?jīng)]有施工單位參與，項目施工過(guò)程中人工、材料等相關(guān)費用支出過(guò)程中的票據非常少，無(wú)法適用與目前專(zhuān)項資金財務(wù)制度，也可能存在大量現金交易行為，稅費也會(huì )損失不少。項目的融資成本占項目其他管理費用的比例較大，在現行的預算費用構成體系中無(wú)法體現。因此，為了保證資金使用順暢，需要針對“先建后補、以補促建”土地整治模式進(jìn)行一系列的財務(wù)稅費改革，而且難度較大。

       3.5村集體項目建設的可持續性差，前期投資成本大。

       “先建后補、以補促建”土地整治項目是一次性投入，一次完成，此后數年內該村不會(huì )在實(shí)施土地整治項目，某一個(gè)村的土地整治項目建設不具有可持續性。項目建設前期培訓、購買(mǎi)或租賃施工模板，施工機具等費用投入較大，固定資產(chǎn)重復使用率低，轉讓貶值較大，致使村集體在前期投入方面較為謹慎，這在一定程度上影響項目工程質(zhì)量，施工工藝水平和施工質(zhì)量難以統一。

       3.6按預算進(jìn)行直補欠合理，沒(méi)有反映項目真實(shí)的成本費用。

       “先建后補、以補促建”土地整治模式在項目驗收合格后由財政按預算撥付相應資金。沒(méi)有體現補助的含義，沒(méi)有反映項目實(shí)際成本。目前的運作模式本質(zhì)上只是延期支付項目資金，沒(méi)有體現補助的思路，沒(méi)有做到以財政專(zhuān)項資金為引導，吸引更多的社會(huì )資金參與農村土地整治。

       4優(yōu)化改進(jìn)措施及建議

       4.1加大宣傳力度，致使“先建后補、以補促建”土地整治模式深入人心。

       通過(guò)各種方式和渠道宣傳“先建后補、以補促建”土地整治模式，以縣為單位加強對鄉鎮政府和村集體的業(yè)務(wù)指導和技術(shù)培訓，培養縣級國土資源部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。同時(shí)，引導縣級國土資源部門(mén)積極轉變工作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，盡快適用新的角色定位。

       4.2加強制度建設，盡快出臺與“先建后補、以補促建”土地整治模式相適應的配套政策。

“先建后補、以補促建”土地整治模式還處于試點(diǎn)階段，無(wú)政策依據和規律可循，為保障該模式更好的成長(cháng)和發(fā)展，省財政廳和省國土資源廳盡快出臺針對“先建后補、以補促建”土地整治模式的項目管理辦法和資金管理辦法，使該模式的土地整治項目運行常態(tài)化。

       4.3研究制定“先建后補、以補促建”土地整治模式相適宜的技術(shù)標準體系

       “先建后補、以補促建”土地整治模式有其自身特點(diǎn)，與傳統的土地整治管理模式差異較大，原有技術(shù)標準體系過(guò)于專(zhuān)業(yè)，鄉鎮政府和村集體等相關(guān)人員難以理解和掌握。省級國土資源部門(mén)和財政部門(mén)需要進(jìn)行大量的調查研究，研究出適應“先建后補、以補促建”操作對象的土地整治技術(shù)標準體系。

       4.4推進(jìn)跨區域的土地整治實(shí)施管理經(jīng)驗交流，實(shí)施標準工程和樣板工程供各地模仿和借鑒。

由縣級國土資源部門(mén)組織開(kāi)展跨區域土地整治交流和評比活動(dòng)，在各地推薦標準工程和樣板工程供其他村集體進(jìn)行學(xué)習和效仿。

       4.5加快縣級財稅改革，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治模式操作流程。

       建議縣人民政府牽頭，縣級相關(guān)職能部門(mén)參與，簡(jiǎn)化程序，出臺支持“先建后補、以補促建”土地整治的財稅制度和資金使用管理操作流程，保障該模式資金運行順暢，風(fēng)險有保障。

       4.6拓寬資金籌集渠道，搭建政策平臺，引導銀行和社會(huì )閑散資金進(jìn)入土地整治項目。

       積極探索商業(yè)銀行與土地整治相結合的可行性，省級國土資源部門(mén)和財政部門(mén)搭建相關(guān)融資平臺，出臺相關(guān)政策依據，引導銀行和社會(huì )閑散資金投入土地整治，發(fā)展和壯大土地整治事業(yè)。改進(jìn)按預算進(jìn)行直補的方式，研究制定補助標準和方式，按成本進(jìn)行核算和補助，將項目的成本和利潤控制在合理范圍內，使項目既不出現虧損也不致使項目資金結余過(guò)多。