4月9日晚間，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布。其中，《意見(jiàn)》分類(lèi)提出了土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數據五個(gè)要素領(lǐng)域改革的方向，并從加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革和健全要素市場(chǎng)運行機制的角度，明確了完善要素市場(chǎng)化配置的具體舉措。對于形成生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動(dòng)的機制，提高要素質(zhì)量和配置效率，引導各類(lèi)要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制具有重大意義。

        同一天，國家發(fā)改委印發(fā)《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《任務(wù)》），21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，其中多處政策涉及土地和勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化改革的內容，對《意見(jiàn)》中的相關(guān)政策做出了更為細致的布置。

對此，有分析人士向21世紀經(jīng)濟報道記者指出，加快要素市場(chǎng)化改革，通過(guò)體制機制改革挖掘增長(cháng)潛力，而不是采取需求刺激的政策，這是中國面對疫情的沖擊做出的堅定回應。此次疫情倒逼我國加快要素市場(chǎng)化改革，能夠進(jìn)一步推動(dòng)供給側結構調整、品質(zhì)提升，從根本上實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。

        農地入市指導文件將出

        作為基礎性的生產(chǎn)要素，土地在我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著(zhù)重要作用，但城鄉二元土地制度帶來(lái)的復雜性，制約著(zhù)其市場(chǎng)進(jìn)程。因此，土地制度改革一直是我國近年來(lái)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，也是《意見(jiàn)》強調的首要要素。

        國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就《意見(jiàn)》接受媒體記者采訪(fǎng)時(shí)表示，土地要素方面，《意見(jiàn)》著(zhù)力增強土地管理靈活性。一是靈活產(chǎn)業(yè)用地方式，健全長(cháng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價(jià)出資（入股）等工業(yè)用地市場(chǎng)供應體系，完善產(chǎn)業(yè)用地政策，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。二是靈活土地計劃指標管理，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府負責，探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

        其中，征地制度和集體建設用地入市制度，被認為是建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)的“一體兩面”?！兑庖?jiàn)》提出，加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，完善相關(guān)配套制度，制定出臺農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市指導意見(jiàn)。全面推開(kāi)農村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍。建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相關(guān)制度規定。而《任務(wù)》則在此基礎上提出，要“全面”推開(kāi)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地直接入市。

        實(shí)際上，建立集體建設用地入市的收益分配制度和建立公共利益征地的相關(guān)制度規定，都是“三塊地”改革當下正在解決的難點(diǎn)。因此，《意見(jiàn)》與《任務(wù)》的相關(guān)表述，被認為是中央對已有階段性成果的改革，做出了新的方向性部署。

        而更受關(guān)注的，則是中央從2019年開(kāi)始逐步強調的，土地管理體制尤其是靈活土地計劃指標管理等土改新領(lǐng)域的政策部署。

        《意見(jiàn)》明確提出，要完善土地利用計劃管理，實(shí)施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動(dòng)土地計劃指標更加合理化，城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責。探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

        值得注意的是，在《任務(wù)》中，則進(jìn)一步細化稱(chēng)，要“分步”實(shí)現城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責。

        對此，中央財經(jīng)大學(xué)副教授、城市管理系主任王偉告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，所謂的“分步”，從短期來(lái)看，就是此前已經(jīng)部署試點(diǎn)的農用地轉為建設用地的審批權限“下放”，減少審批周期，增加地方政府的能動(dòng)性。

        而從長(cháng)期來(lái)看，王偉指出，未來(lái)不僅要逐步將審批權這樣的事權下放從局部、短期試點(diǎn)變?yōu)殚L(cháng)期、整體的下放，一個(gè)更重要的隱含主題是，土地作為調節央地關(guān)系的重要環(huán)節，要通過(guò)靈活土地管理，實(shí)現央地之間財權關(guān)系的再分配。

        《任務(wù)》同時(shí)還表示，推動(dòng)建設用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜，貝殼研究院首席市場(chǎng)分析師許小樂(lè )表示，此次《意見(jiàn)》強調推動(dòng)土地計劃指標更加合理化，就是要推動(dòng)土地供應根據需求而定，建立“人-房-地”聯(lián)動(dòng)的土地供應機制，一線(xiàn)城市土地供應有望增加，緩解房?jì)r(jià)上漲的壓力；三四線(xiàn)城市土地供應相應減少，避免土地資源浪費，避免空城“鬼城”。

        探索城市群落戶(hù)累計互認

        引導勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)，在《意見(jiàn)》中僅次于土地要素被第二個(gè)提及。同時(shí)，提高農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量，則在《任務(wù)》中被首先強調。

        《意見(jiàn)》要求，深化戶(hù)籍制度改革。推動(dòng)超大、特大城市調整完善積分落戶(hù)政策，探索推動(dòng)在長(cháng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現戶(hù)籍準入年限同城化累計互認。放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。

        而《任務(wù)》則具體提出，督促城區常住人口300萬(wàn)以下城市全面取消落戶(hù)限制。推動(dòng)城區常住人口300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶(hù)限制。并鼓勵有條件的Ⅰ型大城市（即常駐人口300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下城市）全面取消落戶(hù)限制、超大特大城市取消郊區新區落戶(hù)限制。

        另外，《任務(wù)》還從促進(jìn)農業(yè)轉移人口等非戶(hù)籍人口在城市便捷落戶(hù)、推動(dòng)城鎮基本公共服務(wù)覆蓋未落戶(hù)常住人口、大力提升農業(yè)轉移人口就業(yè)能力、加大“人地錢(qián)掛鉤”配套政策的激勵力度等角度，從深化改革戶(hù)籍制度和基本公共服務(wù)提供機制兩個(gè)方面，打破阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。

        中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心研究員馮奎對21世紀經(jīng)濟報道表示，城市落戶(hù)再放松，是在既定的改革方向上對政策的進(jìn)一步落實(shí)。尤其是在當前，推動(dòng)農業(yè)轉移人口和城市間流動(dòng)人口在適宜的城市實(shí)現落戶(hù)，對于疫情之后拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費、增強經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的韌勁也具有重要意義。

        而王偉則指出，我國戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率存在較大差異，一些農民想落戶(hù)而不能，另一些農民則出于宅基地、承包地等“隱形”社會(huì )保障的因素，不愿意落戶(hù)城市。引導勞動(dòng)力要素合理暢通，在當前已經(jīng)基本放開(kāi)制度限制為農民落戶(hù)“賦權”的前提下，要走向“內涵式”的城鎮化，提升城市基本公共服務(wù)的供給能力，增強城市對農民的“拉力”，同時(shí)要大力提升農業(yè)轉移人口就業(yè)能力，做到“賦權、賦能、賦志”。