2019年8月26日，全國人大常委會(huì )審議通過(guò)新修訂的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。

        新法要求配套出臺相應的實(shí)施條例，2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第743號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，自2021年9月1日起施行。

        日前，自然資源部組織相關(guān)專(zhuān)家對新《條例》進(jìn)行了系列解讀，今天轉載的是自然資源部法規司李文謙的解讀1，對新《條例》中有關(guān)“國土空間規劃”的內容進(jìn)行解讀，本號轉載時(shí)有調整。

        新《條例》把“多規合一”改革再向前推進(jìn)一步，用“國土空間規劃”取代了原來(lái)的“土地利用總體規劃”，并專(zhuān)門(mén)增加條款，明確規劃先行原則，對國土空間規劃的“三區三線(xiàn)”以及國土空間規劃中涉及土地利用的內容作出明確規定。這些規定，將有利于以法治手段來(lái)引領(lǐng)改革，進(jìn)一步推動(dòng)黨中央確立的“多規合一”改革落地生根。

        解讀

落實(shí)國土空間規劃制度，促進(jìn)土地資源可持續利用

——新《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之一

李文謙

        落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立“多規合一”的國土空間規劃制度的改革精神，新《土地管理法》將“經(jīng)依法批準的國土空間規劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護、建設活動(dòng)的基本依據”寫(xiě)入法律，首次明確了國土空間規劃的法律地位，并對國土空間規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃之間的銜接做出規定。2021年7月2日發(fā)布、9月1日實(shí)施的新《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》），補充完善和細化落實(shí)新《土地管理法》關(guān)于建立國土空間規劃體系的要求，明確了國土空間規劃編制、實(shí)施的具體路徑。

        補充《土地管理法》漏洞，國土空間規劃取代土地利用總體規劃，推動(dòng)“多規合一”落地生根。

        2019年《土地管理法》修正案在全國人大常委會(huì )審議期間，正值國土空間規劃與土地利用總體規劃的改革過(guò)渡期，考慮到國土空間規劃的編制實(shí)施尚需一定的時(shí)間，《土地管理法》修正時(shí)只是增加了“建立國土空間規劃體系、地位以及與城鄉規劃、土地利用總體規劃銜接”的新條款，對原有土地利用總體規劃的條款和表述基本予以保留。新《條例》把“多規合一”改革再向前推進(jìn)一步，用“國土空間規劃”取代了原來(lái)的“土地利用總體規劃”，明確了國土空間規劃的效力和內容。

        新《條例》將原來(lái)的“土地利用總體規劃”全部修改為“國土空間規劃”，并專(zhuān)門(mén)增加條款，明確規劃先行原則，對國土空間規劃的“三區三線(xiàn)”以及國土空間規劃中涉及土地利用的內容作出明確規定。這些規定，將有利于以法治手段來(lái)引領(lǐng)改革，進(jìn)一步推動(dòng)黨中央確立的“多規合一”改革落地生根。

        進(jìn)一步明確國土空間規劃中關(guān)于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        以規劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會(huì )主義發(fā)展模式的重要體現。習近平總書(shū)記說(shuō)過(guò)，規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》已經(jīng)明確，國土空間規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的基本依據。

        新《條例》進(jìn)一步規定，土地開(kāi)發(fā)、保護、建設活動(dòng)應當堅持規劃先行。土地是國土空間的載體和重要組成部分，按照“把每一寸土地都規劃得清清楚楚后再開(kāi)工建設”的要求，新《條例》特別強調在土地管理領(lǐng)域應當強化空間規劃意識，發(fā)揮好國土空間規劃的統籌布局作用，對各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護、建設活動(dòng)做出科學(xué)安排。堅持先規劃、后實(shí)施，嚴禁違反國土空間規劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。國土規劃一經(jīng)批復，就具有法律效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。堅持按法定條件和程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實(shí)施過(guò)程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

        進(jìn)一步明確在國土空間規劃中落實(shí)“三條控制線(xiàn)”的要求，構建空間管控邊界。

        黨的十九大報告明確要求：“完成生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作”。2019年3月5日，習近平總書(shū)記參加十三屆全國人大二次會(huì )議內蒙古代表團審議時(shí)強調，要堅持底線(xiàn)思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。新《條例》按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持底線(xiàn)思維、保護優(yōu)先，首次將劃定落實(shí)“三條控制線(xiàn)”寫(xiě)入法規，規定國土空間規劃應當細化落實(shí)國家發(fā)展規劃提出的國土空間開(kāi)發(fā)保護要求，統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

        “三條控制線(xiàn)”以底線(xiàn)約束方式體現了科學(xué)有序統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間的要求。值得注意的是，新《條例》調整了國土空間規劃統籌布局生態(tài)、農業(yè)和城鎮等功能空間的順序，把農業(yè)和永久基本農田提到生態(tài)和生態(tài)保護紅線(xiàn)之前，體現了當前保護永久基本農田、農業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的極端重要性。永久基本農田是糧食安全底線(xiàn)，在嚴守耕地紅線(xiàn)的基礎上，必須對保障重要農產(chǎn)品供給、達到質(zhì)量要求的耕地實(shí)行永久特殊保護。生態(tài)保護紅線(xiàn)是生態(tài)安全底線(xiàn)，對在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能的區域，必須實(shí)行強制性嚴格保護。城鎮開(kāi)發(fā)邊界體現了國土安全底線(xiàn)的要求，劃定可以集中進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)建設、以城鎮功能為主的區域邊界，框定總量，限定容量，防止城鎮無(wú)序蔓延?！叭龡l控制線(xiàn)”的優(yōu)先順序依次是永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界，目前，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)為基礎，全國自然資源系統正在牽頭開(kāi)展“三條控制線(xiàn)”劃定和落地。下一步，要運用全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，切實(shí)落實(shí)好以“三條控制線(xiàn)”為基礎分類(lèi)分空間的管控措施。

        進(jìn)一步明確國土空間規劃中關(guān)于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        近年來(lái)，全國自然資源系統持續加快推進(jìn)“五級三類(lèi)”國土空間規劃編制工作?！稐l例》修訂案進(jìn)一步明確了國土空間規劃編制實(shí)施的內容、要求、目標等，規定國土空間規劃應當包括國土空間開(kāi)發(fā)保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容。建立全國統一、責權清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系，首先要按照整體謀劃新時(shí)代國土空間開(kāi)發(fā)保護格局的要求，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)工作基礎上科學(xué)布局。

        落實(shí)最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度是國土空間規劃編制實(shí)施的重要目標。新《條例》特別細化了土地管理有關(guān)的規劃指標，規定國土空間規劃應當明確建設用地規模、耕地保有量、禁止開(kāi)墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，提高土地節約集約利用水平，保障土地可持續利用。這些規定既細化了國土空間規劃中土地管理方面的底線(xiàn)約束、控制性指標，又指明了在土地開(kāi)發(fā)、保護、建設活動(dòng)必須遵循的基本目標，即提高土地節約集約利用水平，保障土地可持續利用。

        國土空間規劃制度的建立實(shí)施，是黨中央、國務(wù)院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《條例》邁出了空間規劃改革在法律制度頂層設計方面的第一步。今后，我們要繼續按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅定不移推進(jìn)和實(shí)施“多規合一”，形成“一本規劃、一張藍圖”，建立統一的編制審批體系、實(shí)施監督體系、法規政策體系和技術(shù)標準體系，構建統一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開(kāi)發(fā)保護“一張圖”。同時(shí)，抓緊推進(jìn)《國土空間開(kāi)發(fā)保護法》《國土空間規劃法》等法律法規和配套政策的制定，加快構建上下協(xié)調、科學(xué)有序的國土空間法律制度體系，為堅持以人民為中心、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化、實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢(mèng)提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續的國土空間。