土地開(kāi)發(fā)整理是在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程手段，對土地利用狀況進(jìn)行調整改造，綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的利國利民工程。近年來(lái)國家投入了大量的土地整理項目資金，因此，土地整理項目也成為審計監督的重點(diǎn)。

案例一

        多年來(lái)，國家投入大量資金開(kāi)展土地整理工作，這對增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)村莊整治和城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。

        與此同時(shí)，土地整理工作具有專(zhuān)業(yè)性強、資金鏈長(cháng)、組織形式多樣、實(shí)施程序復雜等特點(diǎn)，給審計工作帶來(lái)了巨大的挑戰。

        某市審計局對某鎮某村土地整治項目開(kāi)展了細致深入的審計，審計人員通過(guò)合同的研讀、圖紙的核算、現場(chǎng)的勘察、簽證的辨偽、經(jīng)驗的遷移等一系列審計方法為國家挽回損失300多萬(wàn)元，核減率高達16%。

        疑點(diǎn)初現

        在現場(chǎng)勘察的過(guò)程中，審計人員發(fā)現有些渠道和村內道路的水泥顏色以及溝渠做法不一致的現象，這觸動(dòng)了審計人員敏感的神經(jīng)。

        經(jīng)現場(chǎng)對現場(chǎng)施工單位代表進(jìn)行核實(shí)，施工老板死死咬定是他們做的，并且義正言辭，而建設單位由于缺乏完善的施工監督管理機制，對現場(chǎng)的情況又不甚了解。

        但是其中一位施工現場(chǎng)代表猶豫的眼神和回答問(wèn)題時(shí)不自然的表情和動(dòng)作使審計人員產(chǎn)生了懷疑，憑經(jīng)驗判斷，這里面肯定有“貓膩”。

        于是審計人員靈機一動(dòng)，暗中詢(xún)問(wèn)了當地的村民，了解到這些路、渠并非該施工單位所做。

        落實(shí)證據

        對當地村落修整情況熟悉的審計人員聯(lián)想到了該市“一事一議”項目，現場(chǎng)勘察人員立即將這一情況報告領(lǐng)導，由領(lǐng)導聯(lián)絡(luò )該區農村綜合改革工作領(lǐng)導小組的人員，向他們取證該鎮近三年來(lái)“一事一議”項目情況表并邀請相關(guān)人員進(jìn)行現場(chǎng)比對。

        經(jīng)多方核驗，某些村內路確是“一事一議”的項目，在鑿鑿鐵證面前施工單位終于承認該部分包含于原設計中，但在合同內取消了項目，他們并沒(méi)有進(jìn)行施工而虛報了工程量。

        正是憑借敏銳的“嗅覺(jué)”、細致入微的態(tài)度和敬業(yè)精神，審計人員成功識破了施工單位的貓膩，為國家挽回了XXX萬(wàn)元的損失。

        一個(gè) “三農”保障工程，結算水分竟高達16%！不禁讓審計人員感到痛心！

        審計建議

        如何能讓土地整理這一舉措既保護“耕地紅線(xiàn)”又能成為老百姓的“生態(tài)紅利”呢？

        一是多方聯(lián)動(dòng)確保質(zhì)量，前期立項審批要嚴控，中期建設單位的監督管理機制要健全，后期各部門(mén)的核驗審查要周密；

        二是關(guān)注資金使用情況，要按照土地整理項目資金管理辦法，建立項目臺賬、單獨核算，保證專(zhuān)款專(zhuān)用；

        三是利用先進(jìn)儀器現場(chǎng)勘測，獲取精確數據，利用先進(jìn)的GPS衛星定位儀器，對完工的田間道路工程長(cháng)度進(jìn)行實(shí)地測量，并通過(guò)科學(xué)衛星定位及技術(shù)，快速、高效、準確地審核工程量；

        四是要關(guān)注生態(tài)效益情況，開(kāi)發(fā)整理后凈增的耕地及時(shí)發(fā)包給當地村民耕種，健全配套耕種設施。（洞見(jiàn)信息價(jià)值）

審計重點(diǎn)及內容

        一、查規劃設計，看急功近利

        規劃設計是指導土地整理項目實(shí)施，實(shí)現調整土地關(guān)系、改善土地利用結構和生產(chǎn)生活條件、增加可利用土地面積和有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率等目標的指導性文本。規劃設計應當遵循統籌兼顧，合理布局，保護生態(tài)，改善環(huán)境，優(yōu)化資源配置，可持續發(fā)展等原則。但是，在實(shí)際工作中，一些地方政府往往急于爭取項目資金而忽視規劃設計的科學(xué)性和長(cháng)遠性，項目建設規劃與本地的土地利用綜合規劃、小城鎮建設規劃等相沖突，在建項目或已建成項目由于工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、小城鎮建設的發(fā)展以及道路等國家重點(diǎn)建設項目的需要而造成破壞或廢棄，與農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項目及大型商品糧基地建設等項目重復，形成重大損失浪費，從而影響財政資金的長(cháng)期使用效益。審計中應關(guān)注急需土地整理的區域沒(méi)有被納入項目規劃，而被納入項目規劃的區域往往土地利用率較高，經(jīng)整理后變成當地政府形象工程的現象。

        二、查工程招標，看瞞天過(guò)海

        土地整理項目資金由國家投資，因此工程必須進(jìn)行公開(kāi)招投標。但在實(shí)際工作中，弄虛作假、瞞天過(guò)海的違紀違法行為大量存在，主要表現形式有：一是借用資質(zhì)投標；二是虛假資質(zhì)投標；三是圍標串標；四是不實(shí)行招投標；五是部分工程剝離，規避招投標；六是以邀標方式代替公開(kāi)招投標；七是業(yè)主暗中操縱部分標段招投標，使指定單位或個(gè)人中標。在審計中，審計人員應當重點(diǎn)關(guān)注那些與業(yè)主關(guān)系密切的施工單位，如業(yè)主的關(guān)聯(lián)企業(yè)等。

        三、查土地面積，看無(wú)中生有

        一是項目區總面積無(wú)中生有。土地整理項目區的面積越大，國家投入的資金就越多，因此一些地方想盡辦法虛報面積以套取國家資金,還有些地方在申報時(shí)就與當地農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)或其他類(lèi)似項目的主管部門(mén)相互串通,同一地塊重復申報,以套取國家資金。審計中必須對項目區的面積進(jìn)行審核，有條件和技術(shù)支持的地方可以利用GPS導航儀對照項目規劃圖和現狀圖的坐標計算出面積，然后對比；要利用拆遷補償的名單、統計年鑒等資料，結合實(shí)地走訪(fǎng)發(fā)現端倪。二是耕地增加面積無(wú)中生有。新增耕地是土地整理項目效益的重要指標，國家規定，土地整理重點(diǎn)項目是以增加耕地面積為主要目的，集中資金成規模進(jìn)行耕地開(kāi)發(fā)，凈增耕地面積不低于項目規劃設計面積的10%；基本農田土地整理項目的耕地凈增率不得低于3%。耕地增加的主要途徑是開(kāi)發(fā)其它農用地、未利用地和減少田坎，審計人員應對比整理前后的土地現狀，并結合走訪(fǎng)摸清耕地增加的真實(shí)性。

        四、查土地平整，看金蟬脫殼

        土地平整是土地整理項目中的基礎工程，其施工難度相對較小，技術(shù)含量較低，質(zhì)量風(fēng)險也很低，因此，一些地方的土地整理中心將土地平整工程從整個(gè)工程中剝離出來(lái)，交給指定的單位施工并從中牟利。其方式主要有兩種，一是直接剝離，或通過(guò)操縱使指定單位中標，收取管理費或列支各種費用；二是指使各標段的中標單位將各自標段的土地平整工程交付指定單位施工，工程款撥到中標單位后再撥至指定單位。審計人員必須通過(guò)審查工程量清單和施工單位賬目發(fā)現問(wèn)題。

        五、查工程造價(jià)，看偷工減料

        農田水利和田間道路是土地整理項目的主體工程，因而審計人員應重點(diǎn)審查項目工程造價(jià)和結算是否真實(shí)、合法和有效。工程造價(jià)不實(shí)主要有兩種類(lèi)型：一是采取虛增工程量、變更單價(jià)、高套定額、偷工減料等方式高估冒算，造成工程造價(jià)不實(shí)；二是項目建設單位、施工單位以及工程監理和造價(jià)等中介機構相互串通，編制虛假工程結算資料、虛報工程完成投資額，騙取、套取項目資金。實(shí)際情況往往是各個(gè)標段都不相同,因此應注重運用對比分析的方法，將項目預算、竣工或驗收資料數據、實(shí)地核查數據、工程造價(jià)審核數據以及項目資金結算數據進(jìn)行對比分析；到被審計地農發(fā)部門(mén)調查相同或近似地類(lèi)的農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項目畝平投資額，與土地開(kāi)發(fā)整理項目畝平投資額相比對，對差異較大的，按建設內容逐項對比分析差異的原因，從中發(fā)現問(wèn)題。

        六、查設備采購，看子虛烏有

        在項目規劃設計和投資預算中都安排了一定金額的設備采購費，一般用于購買(mǎi)水泵、變壓器等工程必用的設備，因其數額不大容易被審計人員忽視。一些被審計單位往往在設備采購上做手腳，主要手段是虛列采購數量套取資金，甚至與生產(chǎn)廠(chǎng)家和供應商聯(lián)合造假。因此審計人員應從采購票據的真實(shí)性入手，與規劃設計進(jìn)行對比，并進(jìn)行實(shí)地調查從中發(fā)現線(xiàn)索。

審計方法

        一、項目檔案審閱法

         國土部門(mén)的土地整理項目檔案一般比較規范，從項目前期立項、申報、規劃設計，招投標、合同，施工管理、竣工驗收等資料都應歸入項目檔案。在審計中沿著(zhù)項目實(shí)施順序，審閱每項程序記錄的完整、真實(shí)、合法性，通過(guò)審閱項目檔案存在的問(wèn)題，進(jìn)一步進(jìn)行延伸審計來(lái)發(fā)現案件線(xiàn)索。例如規劃設計資料與施工現場(chǎng)實(shí)際情況差距很大，有可能存在虛報項目套取資金問(wèn)題；應招投標未進(jìn)行招投標直接指定施工或供應商的，可能存在利益輸送和工程質(zhì)量低劣等問(wèn)題；竣工驗收資料中對未完工項目或明顯不達標項目通過(guò)驗收，就可能存在利益輸送或驗收人員瀆職問(wèn)題等等。

        二、財務(wù)賬面審核法

        通過(guò)對土地整理項目年度會(huì )計報表、賬簿及憑證進(jìn)行審核，從賬面上發(fā)現主管部門(mén)截留土地整理資金彌補單位經(jīng)費、擴大資金使用范圍、超現金支付限額付款、支付對象與合同方不一致、未按規定進(jìn)度支付工程款等問(wèn)題，透過(guò)分析上述問(wèn)題，發(fā)現問(wèn)題背后深層次問(wèn)題。如向非合同方或個(gè)人支付工程款可能存在轉包、分包以及借用他人資質(zhì)參與競標施工等問(wèn)題；超規定進(jìn)度支付工程款，可能存在施工單位與建設單位有關(guān)人員利益輸送等問(wèn)題。

        三、圖紙對比法

        將土地整理項目設計圖與土地利用現狀圖對比，關(guān)注是否有土地整治項目將原有已建成工程重新包裝、簡(jiǎn)單修繕后按照新建項目上報工程量的情況。將土地整理項目設計圖與農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地增減掛鉤項目等涉農項目設計圖進(jìn)行對比，了解是否存在多個(gè)項目在同一地塊進(jìn)行申報立項。如果存在上述現象，可能存在虛報項目或虛報新增耕地等，再結合財務(wù)審計和相關(guān)調查對虛報套取的資金流向進(jìn)行核實(shí)，揭露出違法違規問(wèn)題。

        四、實(shí)地察看法

        對項目建設資料、財務(wù)資料的審核，不能讓審計人員有很形象的概念，必須深入項目實(shí)施現場(chǎng)，實(shí)地對項目建設地點(diǎn)、建設內容、實(shí)施情況、工程質(zhì)量、后期管護、項目效益等情況進(jìn)行調查了解，對工程量進(jìn)行核實(shí)。通過(guò)現場(chǎng)察看項目建設情況和核實(shí)工程量，能夠發(fā)現虛報項目、虛列項目支出、項目質(zhì)量不達標和損失浪費問(wèn)題。尤其是損失浪費問(wèn)題，許多都是因為相關(guān)責任人員失職瀆職，規劃設計不符合實(shí)際、工程質(zhì)量不達標、重復修改、以及后期管護不力造成后期毀損嚴重，造成國家資產(chǎn)的重大損失浪費，這些都必須現場(chǎng)實(shí)地調查和取證，才能發(fā)現相關(guān)問(wèn)題。

        五、問(wèn)詢(xún)調查法

        對于項目實(shí)施情況和資金的流向，除查看建設資料和審核財務(wù)資料外，還可以對有關(guān)人員進(jìn)行電話(huà)和現場(chǎng)問(wèn)詢(xún)調查。例如，詢(xún)問(wèn)土地整理項目實(shí)施地的村干部及農戶(hù)，了解工程實(shí)施情況，發(fā)現是否存在施工地塊并非土地整理項目實(shí)施，而是其他項目實(shí)施；另外在征地拆遷、青苗等補償費發(fā)放情況，必須核實(shí)被補償農戶(hù)，可以通過(guò)電話(huà)或入戶(hù)詢(xún)問(wèn)等方式抽查補償資金的落實(shí)情況，從中發(fā)現問(wèn)題和案件線(xiàn)索。