由于各種復雜的原因，多年來(lái)，各地普遍存在一些存量違法用地，也稱(chēng)歷史遺留問(wèn)題，而且量大面廣。業(yè)內所稱(chēng)無(wú)權源建設用地，主要指沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收轉用和審批登記，但在土地調查中按現狀用途變更的建設用地。

       沒(méi)有合法用地手續，還能長(cháng)期占有使用，也有的私下轉讓?zhuān)此普剂吮阋?，但不能辦理土地抵押，不能正常進(jìn)入土地二級市場(chǎng)，尤其是允許集體經(jīng)營(yíng)性集體用地入市后，沒(méi)有合法用地手續的，會(huì )被排斥在公開(kāi)市場(chǎng)之外。         在土地征轉中，對涉及的違法用地，要求必須處罰（處理）到位，由于不受《行政處罰法》規定的兩年追溯期限制，違法用地上的建設物隨時(shí)可能被依法強制拆除（或沒(méi)收）。

       對違法用地的處理，主要有三種方式，一是拆，二是補，三是掛。之所以存在大量歷史形成的違法用地，主要是各地出于各種原因，一直沒(méi)拆除（或沒(méi)收），也沒(méi)補辦用地手續，有的可能罰了點(diǎn)款，就那么占著(zhù)用著(zhù)，但一直在賬上掛著(zhù)。

       對如何處理存量違法用地，國家主要給出的政策和辦法：一是通過(guò)補辦用地手續和確權登記合法化；二是對在農村亂占耕地建房專(zhuān)項整治中摸底排查、登記上賬的存量違法用地問(wèn)題，提出試點(diǎn)先行，分類(lèi)分步，穩妥處置，沒(méi)要求各地對存量問(wèn)題開(kāi)展大規模、大范圍集中整治，主要工作重點(diǎn)是管住新增，遏制增量。

       在如何補辦用地手續和辦理確權登記方面，針對不同時(shí)期，國家已出臺了一些政策規定，各地也有一些具體政策。

       重要提醒：對亂占耕地建房、違反生態(tài)保護紅線(xiàn)管控要求建房、城鎮居民非法購買(mǎi)宅基地、小產(chǎn)權房等，不得辦理登記，不得通過(guò)登記將違法用地合法化。

最新政策規定

        對長(cháng)期形成和存在的違法用地如何判定和處理，最近自然資源部出臺了一些新的政策規定，但基層也有大量不同聲音。

        01不能翻新翻建

        2021年11月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》規定，對《土地管理法》頒布實(shí)施后，在未經(jīng)審批或無(wú)合法權源的建設用地上翻新、翻建、新建行為認定為新增非農建設違法用地。

        通俗解釋?zhuān)褪且棺?5年。從1987年以來(lái)，如果你使用的土地至今沒(méi)有合法手續，也沒(méi)有通過(guò)補辦和確權登記合法化，那就只能維持現狀，屋頂漏了不能補，快塌了也不能推倒新建，否則，一旦被衛片發(fā)現，后果很?chē)乐?，也非常麻煩?br/>

        這條政策與農村關(guān)系最大，直接涉及大量普通老百姓切身權益。政策公開(kāi)發(fā)布以后，不僅很多農民在網(wǎng)上留言表達不同意見(jiàn)，一些基層執法者也覺(jué)得過(guò)于嚴厲，沒(méi)有體現分類(lèi)分步、穩妥處置原則，從人性化執法角度，對幾十年前形成的歷史遺留問(wèn)題，尤其是涉及大量普通老百姓，實(shí)在難以下手。據悉，有關(guān)方面已提出不用從1987年算起，可從1999年以后（1998年修訂《土地管理法》）算起，少追12年，讓了一小步吧。

        02如何認定地類(lèi)

        2022年3月9日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于以"三調"成果為基礎做好建設用地審查報批地類(lèi)認定的通知》（自然資辦函〔2022〕 411號）。其中有一條規定再次引起很大關(guān)注。

        《通知》要求：建設項目用地審查報批的地類(lèi)要以"三調"為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類(lèi)為準。其中，現狀為建設用地，但無(wú)合法來(lái)源的，按照建設占用時(shí)的國土變更調查（土地變更調查）的實(shí)際地類(lèi)報批。

        這條規定說(shuō)的是無(wú)權源建設用地（也就是存量違法用地）的地類(lèi)認定問(wèn)題。別說(shuō)外行，業(yè)內人士也普遍反映看不太明白。字面上理解，就是對無(wú)權源建設用地，只向前追溯到建設時(shí)的年度變更調查地類(lèi)即可，不用考慮二調甚至一調時(shí)的地類(lèi)。這樣挺簡(jiǎn)單，也省事兒，但實(shí)際情況錯綜復雜，基層會(huì )面臨諸多難題，需要有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步做出詳細解讀。

分階段處理政策

         01補辦用地手續問(wèn)題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)的指導意見(jiàn)(試行)》(國土資發(fā)〔2016〕147號)（備注：此件有效期5年，目前已失效））提出：

        用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的：由市、縣人民政府土地行政部門(mén)出具符合土地利用總體規劃的審核意見(jiàn)書(shū)，依照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》進(jìn)行確權后，由市縣人民政府辦理土地確權登記發(fā)證手續。

        用地行為發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的：符合土地利用總體規劃，已與農村集體經(jīng)濟組織或農戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無(wú)不同意見(jiàn)的，依照1988年修訂的《土地管理法》有關(guān)規定，落實(shí)處理(處罰)措施后按土地現狀辦理征收手續。

        用地行為發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的：符合土地利用總體規劃，已與農村集體經(jīng)濟組織或農戶(hù)簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，且未因征地補償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無(wú)不同意見(jiàn)的，按照1998年修訂的《土地管理法》有關(guān)規定，繳納耕地開(kāi)墾費和新增建設用地土地有償使用費，落實(shí)處理(處罰)措施后辦理土地轉用征收手續。

        02集體建設用地使用權問(wèn)題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        1987年《土地管理法》實(shí)施前：使用集體土地興辦鄉（鎮）村公益事業(yè)和公共設施，經(jīng)所在鄉（鎮）人民政府審核后，可依法確定使用單位集體建設用地使用權。鄉鎮企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準用于非住宅建設的集體土地，至今仍繼續使用的，經(jīng)所在農民集體同意，報鄉（鎮）人民政府審核后，依法確定使用單位集體建設用地使用權。

        1987年《土地管理法》實(shí)施后：鄉（鎮）村公益事業(yè)和公共設施用地、鄉鎮企業(yè)用地和其他經(jīng)依法批準用于非住宅建設的集體土地，應當依據縣級以上人民政府批準文件，確定使用單位集體建設用地使用權。

        03宅基地超面積問(wèn)題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施前：農民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施后至今未擴大的，無(wú)論是否超過(guò)其后當地規定面積標準，均按實(shí)際使用面積予以確權登記。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施起至1987年《土地管理法》實(shí)施時(shí)止：農民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，超過(guò)當地規定面積標準的，超過(guò)面積按國家和地方有關(guān)規定處理的結果予以確權登記。

        1987年《土地管理法》實(shí)施后：農民集體經(jīng)濟組織成員建房占用的宅基地，超過(guò)批準面積建設的，不予確權登記。符合規劃經(jīng)依法處理予以保留的，在補辦相關(guān)用地手續后，只登記批準部分，超出部分在登記簿和證書(shū)中注記。

        歷史上接受轉讓、贈與房屋占用的宅基地超過(guò)當地規定面積標準的：按照轉讓、贈與行為發(fā)生時(shí)對宅基地超面積標準的政策規定，予以確權登記。

        04非本村成員宅基地問(wèn)題

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：非本農民集體成員因扶貧搬遷、地質(zhì)災害防治、新農村建設、移民安置等按照政府統一規劃和批準使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷(xiāo)登記后，依法確定新建房屋占用的宅基地使用權。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施前：非農業(yè)戶(hù)口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施后至今未擴大的，可按實(shí)際使用面積予以確權登記。

        1982年《村鎮建房用地管理條例》實(shí)施起至1999年《土地管理法》修訂實(shí)施時(shí)止：非農業(yè)戶(hù)口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準面積予以確權登記，超過(guò)批準的面積在登記簿和權屬證書(shū)附記欄中注明。

無(wú)權屬沒(méi)手續處理政策

        01沒(méi)有土地權屬來(lái)源怎么辦

        原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）提出：

        對于沒(méi)有權屬來(lái)源材料的宅基地：應當查明土地歷史使用情況和現狀，由所在農民集體或村委會(huì )對宅基地使用權人、面積、四至范圍等進(jìn)行確認后，公告30天無(wú)異議，并出具證明，經(jīng)鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，予以確權登記。

        對于沒(méi)有權屬來(lái)源材料的集體建設用地：應當查明土地歷史使用情況和現狀，認定屬于合法使用的，經(jīng)所在農民集體同意，并公告30天無(wú)異議，經(jīng)鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準，予以確權登記。

        02沒(méi)有規劃手續怎么辦

        自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號）規定：

        對合法宅基地上房屋沒(méi)有符合規劃或建設相關(guān)材料的，地方已出臺相關(guān)規定，按其規定辦理。未出臺相關(guān)規定，位于原城市、鎮規劃區內的，出具規劃意見(jiàn)后辦理登記。

        位于原城市、鎮規劃區外且在《城鄉規劃法》實(shí)施前建設的，在辦理登記時(shí)可不提交符合規劃或建設的相關(guān)材料；位于原城市、鎮規劃區外且在《城鄉規劃法》實(shí)施后建設的，由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )公告15天無(wú)異議或者異議不成立，經(jīng)鄉（鎮）人民政府審核后，按照審核結果辦理登記。