結合我們的調研，目前城投企業(yè)的土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)主要包含兩類(lèi)：一類(lèi)是城投企業(yè)通過(guò)規范方式（市場(chǎng)化或政府劃撥）獲取土地使用權，并依據規劃進(jìn)行后續開(kāi)發(fā)建設；一類(lèi)是城投企業(yè)接受地方政府（土地儲備機構）委托的方式進(jìn)行土地整理等開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。

        其中，第一類(lèi)業(yè)務(wù)主要關(guān)注土地使用權的取得方式是否合規，后續開(kāi)發(fā)多為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；第二類(lèi)業(yè)務(wù)是城投企業(yè)開(kāi)展最廣泛的業(yè)務(wù)，即接受委托開(kāi)展儲備土地的征拆或一級開(kāi)發(fā)階段的平整等業(yè)務(wù)。

        本篇研究針對上述兩類(lèi)業(yè)務(wù)，重點(diǎn)解析城投企業(yè)取得國有土地使用權的規范方式，以及委托代建模式下城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)處理模式。

        一、城投企業(yè)獲得土地使用權的規范方式

        分稅制改革后中央和地方的財權、事權不匹配，導致地方政府的投融資存在較大資金缺口，為彌補這一部分資金缺口，城投企業(yè)應運而生。根據國發(fā)〔2010〕19號，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。

        多數城投企業(yè)是地方政府以少量財政撥款配比較大規模土地資產(chǎn)注入的方式成立的，因此在成立之初其賬面即擁有較大規模土地資產(chǎn)。在發(fā)展之初城投企業(yè)和地方土地儲備機構的職能劃分不明確，城投企業(yè)實(shí)際承擔了土地儲備的職能，并以?xún)渫恋氐盅旱确绞较蜚y行等金融機構融資，或土地儲備機構將融資資金以各種名義轉移至城投企業(yè)。

        2010年以來(lái)，監管機構集中出臺多項政策法規，厘清城投企業(yè)和土地儲備機構的關(guān)系，禁止城投企業(yè)從事土地儲備工作，不斷規范城投企業(yè)獲取土地的方式。目前，城投企業(yè)獲得國有土地使用權的兩種規范方式為：一是對于經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)、住宅、工業(yè)和綜合用地等建設用地，城投企業(yè)必須通過(guò)市場(chǎng)化方式有償取得，并及時(shí)、足額繳納土地出讓金。二是對于不以盈利為目的或非盈利性的公租房、保障房和城市基礎設施用地等用地，以及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，城投企業(yè)可以通過(guò)政府劃撥方式無(wú)償獲得土地使用權，但前提是必須經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)依法批準并嚴格將土地用于指定用途。

        （一）以市場(chǎng)化方式有償獲得土地使用權

        土地出讓是土地供應的一種方式，是指對納入土地儲備系統的土地，由土地儲備機構根據客觀(guān)需要和土地供應計劃，向市場(chǎng)供應土地的行為。目前土地使用權的出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開(kāi)方式所進(jìn)行的協(xié)議出讓?zhuān)涣硪环N是以公開(kāi)方式進(jìn)行的招標、拍賣(mài)或掛牌交易。其中，公開(kāi)出讓方式主要包括招標出讓、拍賣(mài)出讓和掛牌出讓?zhuān)ê?jiǎn)稱(chēng)“招拍掛”）?！锻恋胤ā芳皣临Y源部相關(guān)的部門(mén)規章規定，對于經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招標、拍賣(mài)或掛牌等方式向社會(huì )公開(kāi)出讓國有土地。同時(shí)，嚴格限制協(xié)議用地范圍，確實(shí)不用采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式。以市場(chǎng)化方式取得土地使用權多見(jiàn)于城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性項目。此種方式下，城投企業(yè)作為市場(chǎng)主體參與國有土地使用權的流轉，即城投企業(yè)依據市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)發(fā)布的公告，參加國有土地使用權投標、競買(mǎi)或協(xié)議出讓?zhuān)U納土地出讓金后獲得土地使用權，計入“存貨”或“無(wú)形資產(chǎn)”科目。城投企業(yè)獲取土地使用權后，依據規劃開(kāi)展后續經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，土地出讓金計入相關(guān)項目總投資。

        （二）以劃撥方式獲得土地使用權

        根據《土地管理法》第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。依據《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規定，劃撥地主要以無(wú)償方式取得，有償劃撥也只需支付少量的土地補償費和安置補助費，這些費用遠比土地使用權出讓金少?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條2款規定，以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒(méi)有使用期限的限制。同時(shí)，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第44條規定：“劃撥土地使用權，除本條例第45條規定[1]的情況外，不得轉讓、出租、抵押?！?br/>

        [1]第45條規定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)和房產(chǎn)管理部門(mén)的批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著(zhù)物所有權可以轉讓、出租、抵押。（1）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個(gè)人；（2）領(lǐng)有國有土地使用證；（3）具有地上建筑物、其他附著(zhù)物的產(chǎn)權證明；（4）依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。

        以劃撥方式取得土地使用權的使用者通常是國家機關(guān)、軍隊、人民團體以及由國家財政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費的單位等。將國有土地使用權無(wú)償劃撥上述單位使用，其目的是為了實(shí)現社會(huì )公益事業(yè)的需要，具有社會(huì )公益性。城投企業(yè)作為由地方政府出資成立并承擔城市基礎設施建設投融資職能的地方國有企業(yè)，在發(fā)展過(guò)程中亦通過(guò)劃撥方式獲取了較大規模的土地使用權。目前城投企業(yè)的存量的劃撥土地使用權主要包括政府歷史注入的劃撥土地和業(yè)務(wù)發(fā)展新增的劃撥用地。

        歷史注入的劃撥土地方面，在前期地方政府向城投企業(yè)以劃撥的名義注入大量的土地，劃撥地原則上不能用于抵押貸款，若城投企業(yè)要將該土地用于建設或轉讓?zhuān)仨毎凑找幎ㄑa繳足額的土地出讓金，將土地使用權類(lèi)型由“劃撥”更改為“出讓”。新增劃撥土地方面，按照《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式獲得土地的，必須經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)依法批準并嚴格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎設施和公租房、保障房等公益性事業(yè)。會(huì )計處理方面，城投企業(yè)獲得政府注入劃撥性質(zhì)的土地時(shí)，通常借方計“存貨”或者“投資性房地產(chǎn)”科目，貸方計“資本公積”科目。

        需要注意的是，城投企業(yè)賬面存在的劃撥地，若抵押需要經(jīng)過(guò)嚴格的審批流程，且劃撥用地變現可能會(huì )出現因土地性質(zhì)或流程復雜導致折價(jià)的情況，因此在評估劃撥地資產(chǎn)質(zhì)量時(shí)，要考慮劃撥地的實(shí)際可變現價(jià)值，關(guān)注劃撥地入賬價(jià)值是否存在高估；若涉及劃撥地使用權轉讓?zhuān)瑒t需變更土地使用權類(lèi)型并補繳土地出讓金后方可進(jìn)行，同時(shí)需關(guān)注城投企業(yè)的現金流情況，判斷土地出讓金的繳納是否會(huì )影響企業(yè)的資金周轉等。

        二、城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)解析

        土地儲備的基本流程包括土地收購、土地儲存和上市流轉。城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)主要為城投企業(yè)受各地土地儲備機構委托，進(jìn)行土地的前期開(kāi)發(fā)整理工作，是土地儲備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)。因此，在解析城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)之前，我們需要分析一下土地儲備相關(guān)內容。

        《土地儲備管理辦法》明確土地儲備的含義為：市、縣級人民政府國土資源管理部門(mén)為實(shí)現調控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應土地的行為。具體流程包括制定儲備計劃、確定入庫儲備標準、前期開(kāi)發(fā)、管護與供應。

圖1：土地業(yè)務(wù)的基本流程

        土地儲備是土地收購、土地儲存和土地出讓的全過(guò)程，指土地儲備機構根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經(jīng)濟發(fā)展的客觀(guān)需要，對收購和收回的土地進(jìn)行初步開(kāi)發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙?，將其納入土地儲備庫，以備供地之需的行為。目的在于調控城市建設用地的需求，建立“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)水龍頭放水”的土地統一供應機制，實(shí)現政府對一級土地市場(chǎng)的絕對控制，杜絕多頭供地局面的出現。

        土地收購是指各地土地儲備機構按照城市政府授權或者經(jīng)人大通過(guò)的土地儲備計劃，依照或遵照有關(guān)章程，通過(guò)征用、收回、置換或整理等方式，實(shí)現土地使用權由集體或其他土地使用者手中向政府集中。根據《土地儲備管理辦法》可以納入土地儲備范圍的土地包括：（1）依法收回的國有土地；（2）收購的土地；（3）行使優(yōu)先購買(mǎi)權取得的土地；（4）已辦理農用地專(zhuān)用、土地征收批準手續的土地；（5）其他依法取得的土地。

        土地前期開(kāi)發(fā)是土地儲備環(huán)鏈中最重要的一環(huán)，期間需要較大規模的資金投入，是土地資產(chǎn)價(jià)值顯現和提升的核心環(huán)節。根據《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過(guò)公開(kāi)招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得通過(guò)下設機構進(jìn)行工程建設。由于各地土地儲備機構通常為縣級（含）以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門(mén)、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業(yè)單位，不具備土地整理開(kāi)發(fā)相關(guān)資質(zhì)，因此多通過(guò)委托代建方式推進(jìn)土地一級開(kāi)發(fā)，城投企業(yè)是最主要的受托方。即在土地儲備過(guò)程中土地儲備機構與城投企業(yè)構建委托代理關(guān)系，在土地收購階段涉及到的拆遷安置補償，或者在土地一級開(kāi)發(fā)階段相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設，地方土地儲備機構委托城投企業(yè)負責。

        （一）土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的主要內容和流程

        城投企業(yè)承擔的土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)主要為接受政府或其授權方委托，對地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，并進(jìn)行土地平整，滿(mǎn)足必要的“通平”要求，使土地達到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”、“九通一平[2]”的建設條件或出讓條件。

        “一平”為土地自然地貌平整，“九通”為通市政道路、雨水、污水、自來(lái)水、天然氣、電力、電信、熱力及有線(xiàn)電視管線(xiàn)。

        一般來(lái)講，土地一級開(kāi)發(fā)的建設流程包括：土地一級開(kāi)發(fā)計劃（包括調研、規劃意見(jiàn)以及城市規劃和土地控制性規劃的落實(shí)）——征地拆遷（主要涉及征拆方案協(xié)商、拆遷推進(jìn)、拆遷補償等）——土地平整——土地驗收——土儲中心收回土地——上市“招拍掛”（根據當年土地出讓指標）——出讓土地及土地出讓金的回收。

        在土地一級開(kāi)發(fā)的流程中，土地的原始權屬在征地拆遷過(guò)程中注銷(xiāo)，又在平整、驗收后重新獲得新的權證（土地證），并通過(guò)二級出讓完成權屬的轉讓。如果原始土地為農用地，還需要符合國家農用地征收的相關(guān)要求，取得新增建設用地指標，若原始土地與最終出讓土地性質(zhì)不同也需要進(jìn)行性質(zhì)變更，如“工業(yè)用地”轉為“商住用地”。

        （二）城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)模式

        土地前期開(kāi)發(fā)的征地拆遷、土地平整環(huán)節需要大量的資金投入，2013年之前，城投企業(yè)承擔了主要的融資職能，2014年以來(lái)城投企業(yè)土地儲備融資職能逐步弱化，土地儲備資金主要通過(guò)地方政府專(zhuān)項債券來(lái)籌措資金。在此背景下，城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)模式主要分為以下三種。

        1、傳統模式

        城投企業(yè)與政府簽署土地開(kāi)發(fā)協(xié)議，負責征地拆遷以及補償款的支付（包括拆遷補償款、工程施工款、資金成本和相關(guān)稅費）、土地性質(zhì)變更稅費等支出。平整后的土地達到上市的標準和要求后，由土儲中心掛牌出讓?zhuān)鲎屚瓿珊?，政府將扣除相關(guān)稅費后的土地出讓收益全額返還至城投企業(yè)。該模式是《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）頒布前，城投企業(yè)從事土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的主要模式，但該模式下城投企業(yè)仍承擔一定的融資職能，且土地出讓收益全額返還屬于政策限制的范圍，所以目前上述模式僅部分歷史遺留項目仍在使用。

        2、政府采購模式

        財綜〔2016〕4號文明確：每個(gè)縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個(gè)土地儲備機構，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類(lèi)城投企業(yè)等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構應當積極探索通過(guò)政府采購實(shí)施儲備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。也即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)可采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式，購買(mǎi)主體是國土資源部門(mén)。道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設可采用政府采購模式，采購主體是土地儲備機構。2017年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁將“儲備土地前期開(kāi)發(fā)”作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目，限制地方政府以政府購買(mǎi)服務(wù)的名義違法違規融資，進(jìn)一步規范土地儲備前期開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源。因此，城投企業(yè)通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)模式開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)也僅是曇花一現，目前僅存少量未完工項目。

        3、委托代建模式

        目前城投企業(yè)普遍采用的模式為，土地儲備機構作為實(shí)施主體，負責土地儲備，通過(guò)簽署委托協(xié)議的方式委托城投企業(yè)負責具體工作，主要包括制定計劃、實(shí)施土地前期開(kāi)發(fā)等。在該模式下，城投企業(yè)不承擔融資職能，業(yè)務(wù)委托方按照工程進(jìn)度進(jìn)行資金撥付，城投企業(yè)按照一定比例收取委托代建費用。在實(shí)際情況中，受房地產(chǎn)調控政策影響，各地土地出讓情況存在波動(dòng)和不確定性，城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的資金撥付普遍存在滯后的情況。

        不同區域城投企業(yè)在會(huì )計做賬上可能存在一定的差異，部分企業(yè)會(huì )涉及到其他應收賬款、資本公積等會(huì )計科目。

        三、城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的風(fēng)險關(guān)注 

        目前城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的資金平衡方式較明確，但由于土地開(kāi)發(fā)投資與出讓存在的時(shí)間差，因此，土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)存在一定的資金期限錯配風(fēng)險。主要的風(fēng)險點(diǎn)一是業(yè)務(wù)開(kāi)展是否規范，委托方是否嚴格按照委托代建協(xié)議約定，按時(shí)足額支付土地開(kāi)發(fā)款項，二是區域已開(kāi)發(fā)的土地能否及時(shí)出讓?zhuān)瑢?shí)現土地開(kāi)發(fā)的良性滾動(dòng)，并為區域內的基礎設施建設提供相對持續而穩定的資金來(lái)源。影響城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)資金按時(shí)足額結算的不利因素有：

        區域房地產(chǎn)市場(chǎng)庫存高企、房?jì)r(jià)呈下跌狀態(tài)。在此情況下，地方政府為穩定區域房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，通常會(huì )放緩區域土地供應，推遲地塊上市流轉

        存量土地開(kāi)發(fā)的規模過(guò)大，沒(méi)有考慮到市場(chǎng)的消化能力。部分城投企業(yè)所處區域可出讓土地規模較大，超過(guò)區域經(jīng)濟發(fā)展對新增建設用地的需求，未來(lái)土地出讓存在較大不確定性，加劇區域城投企業(yè)資金周轉和付息壓力。

        開(kāi)發(fā)的土地拆遷成本過(guò)高。這種情況主要出現在舊城區的地塊，相關(guān)地塊征收補償成本較高，而區域內土地整體增值速度較慢，土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)難以收回成本。

        開(kāi)發(fā)地塊位于經(jīng)濟發(fā)展尚不明確的園區或城市邊緣。這種情況下，土地出讓進(jìn)度受周邊相關(guān)配套設施建設和招商引資的進(jìn)度等影響較大，若招商不及預期，地塊將難以出讓。

        城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)資金受擠壓，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險加大。2017年5月財預〔2017〕50號要求“不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來(lái)源”；2020年9月中辦、國辦《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》明確，從“十四五”第一年開(kāi)始，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上。受上述政策影響，未來(lái)城投企業(yè)從政府土地出讓收入中獲取的資金將面臨一定程度的壓縮。

        在考察城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)對其信用品質(zhì)的影響時(shí)主要需要從以下幾方面進(jìn)行關(guān)注，對于已完成的土地項目關(guān)注：整治成本、出讓計劃、權證辦理情況、出讓進(jìn)度、回款情況及出讓收入返還比例。對于開(kāi)發(fā)中的土地項目關(guān)注：土地使用權性質(zhì)、位置及權屬情況、當前區域土地及房地產(chǎn)市場(chǎng)情況、土地整治成本、可整治土地面積、可出讓土地面積、計劃總投資及未來(lái)剩余投資等。

        通過(guò)上述方面可以對城投企業(yè)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的資金壓力及未來(lái)平衡進(jìn)行判斷。在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，大部分的城投企業(yè)在土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)中存在不同程度的資金墊付，對于城投企業(yè)來(lái)說(shuō)，從事土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)最大的風(fēng)險即長(cháng)期墊資風(fēng)險，資金的回收嚴重依賴(lài)于已開(kāi)發(fā)土地的出讓?zhuān)恋氐淖儸F難易又取決于當地土地市場(chǎng)的景氣度。