新《土地管理法實(shí)施條例》

        第三條 國土空間規劃應當細化落實(shí)國家發(fā)展規劃提出的國土空間開(kāi)發(fā)保護要求，統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

        國土空間規劃應當包括國土空間開(kāi)發(fā)保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規模、禁止開(kāi)墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

         釋義 ：本條是關(guān)于國土空間規劃編制內容和編制要求的規定。

        本條第一款還對國土空間規劃的“三區三線(xiàn)”作出規定。這一規定是對《土地管理法》第十八條的進(jìn)一步細化?！叭齾^”即農業(yè)、生態(tài)、城鎮三個(gè)功能區，“三線(xiàn)”即永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

        將國土空間規劃的“三區三線(xiàn)”寫(xiě)入《土地管理法實(shí)施條例》，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于建設生態(tài)文明的重大舉措，是對《土地管理法》關(guān)于國土空間規劃的重大補充。

        01.國土空間規劃的“雙評價(jià)”

        國土空間規劃要在“雙評價(jià)”即資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間適宜性評價(jià)的基礎上劃定生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間。

        1.資源環(huán)境承載力評價(jià)

        所謂資源環(huán)境承載力，是指在一定時(shí)期和空間區域內，在一定的社會(huì )、經(jīng)濟、資源、生態(tài)、環(huán)境條件下，資源環(huán)境所能維持自然環(huán)境和社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)可持續發(fā)展的支撐與保障能力。其主要包括兩大內涵：①區域內固有自然資源支撐人類(lèi)社會(huì )可持續發(fā)展的規模、限度和潛力。②區域內自然生態(tài)環(huán)境對人類(lèi)社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生的負外部性的容納能力。資源環(huán)境承載力評價(jià)指在特定目標、需求與條件下，采用定性與定量結合的思維來(lái)探索區域自然資源與環(huán)境支撐社會(huì )發(fā)展的承受能力，確定區域內資源環(huán)境條件本底、狀態(tài)、潛力和趨勢的評價(jià)。從評價(jià)對象上看，資源環(huán)境承載力評價(jià)關(guān)注的是國土空間內資源稟賦、環(huán)境要素和人類(lèi)社會(huì )活動(dòng)三大基本要素。從研究?jì)热萆峡?，資源環(huán)境承載力評價(jià)關(guān)注的是資源環(huán)境與人類(lèi)經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的相互關(guān)系，探索資源稟賦和環(huán)境要素對人類(lèi)社會(huì )可持續發(fā)展的最大支撐能力。區域資源稟賦和環(huán)境要素的現時(shí)狀態(tài)奠定了資源環(huán)境承載力的基礎，并且受人類(lèi)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)活動(dòng)影響。一般而言，資源環(huán)境承載能力越高，越能夠支撐經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展；資源環(huán)境承載能力越低，則對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的承載能力越弱。資源環(huán)境承載力評價(jià)重在挖掘資源稟賦支撐人類(lèi)社會(huì )活動(dòng)的程度，定位環(huán)境要素約束人類(lèi)社會(huì )活動(dòng)的閾值，旨在理解資源環(huán)境承載與人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)強度的矛盾，推動(dòng)國土空間開(kāi)發(fā)的資源環(huán)境與社會(huì )活動(dòng)的統籌協(xié)調。

        2.國土空間適宜性評價(jià)

        所謂國土空間適宜性，是指國土空間的城鎮擴張、農業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護等不同開(kāi)發(fā)方式、功能和空間的適宜程度。其主要包括兩大內涵：①探索以土地為載體的多種適宜性，如城鎮開(kāi)發(fā)適宜性、農業(yè)開(kāi)發(fā)適宜性、生態(tài)保護適宜性等。②基于空間視角研判區域內國土開(kāi)發(fā)方式、功能定位和結構組織。國土空間適宜性評價(jià)是指在特定目標、需求與條件下，分析不同國土開(kāi)發(fā)方式、功能和空間在特定資源環(huán)境背景下的適宜程度評價(jià)。國土空間適宜性評價(jià)關(guān)注的國土空間，本質(zhì)是政治視角下的土地和空間。從研究?jì)热萆峡?，國土空間適宜性評價(jià)遵循土地適宜性思想，從宏觀(guān)尺度上綜合區域資源、環(huán)境和社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)等狀態(tài)，揭示國土空間中城鎮、農業(yè)、生態(tài)等開(kāi)發(fā)模式下的適宜程度。從研究目的上看，國土空間適宜性評價(jià)重在確定一定區域內城鎮、農業(yè)、生態(tài)等模式的適宜程度，從不同空間尺度上定位“開(kāi)發(fā)”活動(dòng)，是區域空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)的基礎性、前置性和引導性的工作。

        02.國土空間規劃中“三區三線(xiàn)”的劃定

        本條第一款規定，國土空間規劃應當統籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。這一規定明確賦予“三區三線(xiàn)”在國土空間規劃中的法律地位?！叭齾^”中的農業(yè)空間指以農業(yè)生產(chǎn)和農村居民生活為主體功能，承擔農產(chǎn)品生產(chǎn)和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業(yè)生產(chǎn)用地和村莊等農村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等；城鎮空間指以城鎮居民生產(chǎn)、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間及部分鄉級政府駐地的開(kāi)發(fā)建設空間?！叭齾^”突出主導功能劃分，“三線(xiàn)”側重邊界的剛性管控，國土空間規劃的“三區三線(xiàn)”要服務(wù)于全域全類(lèi)型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。

        在國土空間規劃中劃定“三區三線(xiàn)”，是黨中央、國務(wù)院加強生態(tài)文明建設的重大舉措。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。黨的十八屆三中全會(huì )明確提出“通過(guò)建立空間規劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。黨的十九大報告再次強調“完成生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)劃定工作”?？茖W(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設用地、農業(yè)用地、生態(tài)用地，體現了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續發(fā)展的基礎。

        2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》，第一次從政策層面對三條控制線(xiàn)的劃定和沖突解決提出明確的指導意見(jiàn)?！蛾P(guān)于在國土空間規劃中統籌劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導意見(jiàn)》提出，要落實(shí)最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線(xiàn)作為調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)，夯實(shí)中華民族永續發(fā)展基礎。要科學(xué)有序統籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮等功能空間，強化底線(xiàn)約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。要按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線(xiàn)，做到不交叉、不重疊、不沖突。要堅持陸海統籌、上下聯(lián)動(dòng)、區域協(xié)調，根據各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際，針對三條控制線(xiàn)的不同功能，建立健全分類(lèi)管控機制。將三條控制線(xiàn)劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績(jì)考核內容。

        1.按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農田

        永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分布，根據耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線(xiàn)基礎上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴重污染等問(wèn)題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩定。

        2.按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)

        生態(tài)保護紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區域。優(yōu)先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區域也劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)。對自然保護地進(jìn)行調整優(yōu)化，評估調整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)；自然保護地發(fā)生調整的，生態(tài)保護紅線(xiàn)相應調整。生態(tài)保護紅線(xiàn)內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動(dòng)，其他區域嚴格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動(dòng)，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產(chǎn)生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖；因國家重大能源資源安全需要開(kāi)展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監測和執法包括水文水資源監測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險；經(jīng)依法批準進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀(guān)測、標本采集；經(jīng)依法批準的考古調查發(fā)掘和文物保護；不破壞生態(tài)功能的適度參觀(guān)旅游和相關(guān)的必要公共設施建設；必須且無(wú)法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線(xiàn)性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態(tài)修復工程。

        3.按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界

        城鎮開(kāi)發(fā)邊界是在一定時(shí)期內因城鎮發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區等。城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定以城鎮開(kāi)發(fā)建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉統籌、城鎮發(fā)展階段和發(fā)展潛力，框定總量、限定容量，防止城鎮無(wú)序蔓延?？茖W(xué)預留一定比例的留白區，為未來(lái)發(fā)展留有開(kāi)發(fā)空間。城鎮建設和發(fā)展不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。

        4.三條線(xiàn)的沖突解決規則

        三條控制線(xiàn)發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)保護紅線(xiàn)要保證生態(tài)功能的系統性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業(yè)權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。協(xié)調過(guò)程中退出的永久基本農田在縣級行政區域內同步補劃，確實(shí)無(wú)法補劃的在市級行政區域內補劃。

本文選自《新<土地管理法實(shí)施條例>釋義》