土地開(kāi)發(fā)整理是落實(shí)耕地保護的重要手段。在耕地保護形勢日益嚴峻、糧食生產(chǎn)安全風(fēng)險日益凸顯的今天，實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項目對科學(xué)有效開(kāi)發(fā)利用土地資源、嚴守耕地紅線(xiàn)、確保糧食安全，發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。在近年的政府審計實(shí)踐中，土地開(kāi)發(fā)整理項目審計已成為資源環(huán)境審計的重要內容，成為領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護責任審計的重點(diǎn)之一。

        一、我國土地開(kāi)發(fā)整理政策背景及要求

        隨著(zhù)我國工業(yè)化、城市化和現代化進(jìn)程的不斷加快，人地矛盾日益突出?！昂侠砝猛恋?、保護耕地”已成為我國社會(huì )主義現代化建設中的一項基本國策。1997年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》，第一次提出了“耕地占補平衡”的概念，即非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開(kāi)墾與所占用耕地的數量和質(zhì)量相當的耕地；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開(kāi)墾費，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。1998年，“耕地占補平衡”被寫(xiě)入《土地管理法》，此后“耕地占補平衡”有了法律保障，成為了我國保護耕地的一項基本制度。

        進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理是落實(shí)耕地占補平衡政策的重要手段。土地開(kāi)發(fā)整理是指依據土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃，對荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農未利用的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用；對在生產(chǎn)建設過(guò)程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風(fēng)沙、洪災、滑坡等自然災害損毀的土地進(jìn)行復墾；對農村地區林、田、路、渠等進(jìn)行綜合整治。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，可以增加耕地面積、恢復土地可利用功能、提高耕地綜合生產(chǎn)能力。與土地開(kāi)發(fā)整理的3種類(lèi)型相對應，土地開(kāi)發(fā)整理項目分為土地開(kāi)發(fā)項目、土地復墾項目、土地綜合整治項目3種類(lèi)型。

        迄今為止，國家層面尚未就土地開(kāi)發(fā)整理工作專(zhuān)門(mén)立法，目前與土地開(kāi)發(fā)整理工作相關(guān)的法律條文只有《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）第四十一條：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉鎮人民政府應當組織農村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。地方各級人民政府應當釆取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！?br/>

        二、土地開(kāi)發(fā)整理項目審計重點(diǎn)與方法

        （一）應著(zhù)力關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理政策落實(shí)情況。

        一是關(guān)注土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃落實(shí)情況。應按照土地開(kāi)發(fā)整理項目政策文件的相關(guān)規定，對土地開(kāi)發(fā)整理項目的合法性、合理性進(jìn)行審計，要嚴格審查土地開(kāi)發(fā)整理項目的審批流程、規劃設計、項目實(shí)施和檢查驗收等環(huán)節，判斷項目是否嚴格依據土地利用總體規劃和土地開(kāi)發(fā)整理規劃來(lái)實(shí)施。重點(diǎn)審查荒山、荒地、荒灘等的開(kāi)發(fā)，是否依法辦理審批手續，是否存在先開(kāi)發(fā)、后審批的情況，是否存在占用自然保護地、林地等情況。

        二是關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目管理制度落實(shí)情況。重點(diǎn)審查項目?jì)鋷斓慕ㄔO是否依據項目管理有關(guān)要求，進(jìn)行了項目可行性研究和論證。審查項目是否嚴格按照批準的項目計劃實(shí)施，有無(wú)擅自變更項目建設地點(diǎn)和施工單位、大量減少實(shí)際工程量和建設內容、隨意調整土地平整區域和施工設計、降低工程質(zhì)量和改變投資額度等行為。還應關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目的質(zhì)量管理情況，審查項目實(shí)施后補充的耕地質(zhì)量與占用的耕地質(zhì)量是否相當，是否存在后期管護不到位導致補充的耕地質(zhì)量不佳等情況。

        三是關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目績(jì)效目標落實(shí)情況。要關(guān)注項目的實(shí)施是否落實(shí)生態(tài)文明建設要求，是否有利于優(yōu)化城鄉用地結構布局，是否有利于促進(jìn)新型城鎮化發(fā)展和美麗鄉村建設，是否切實(shí)維護農村集體經(jīng)濟組織和農民合法權益，是否達到生態(tài)效益、社會(huì )效益與經(jīng)濟效益相統一等。

        （二）應重點(diǎn)加大土地開(kāi)發(fā)整理項目資金審計力度。

        一是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目預算編制、執行與招投標情況。項目預算編制、執行與招投標階段是確保工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節，預算編制是確定項目資金的重要依據。在預算編制方面，審計人員應重點(diǎn)審查預算是否存在缺項、漏項和重項，主要材料的單價(jià)來(lái)源依據是否真實(shí)合理等情況。在預算執行方面，要嚴格審查各項工程建設和相關(guān)工作費用是否嚴格按照批準的預算內容及控制額度執行，有關(guān)預算調整事項是否辦理了批準手續，是否存在先調整后審批，是否存在自行改變預算內容、擴大支出范圍、提高預算標準，是否存在將預算資金用于其他無(wú)關(guān)項目等問(wèn)題。招投標階段方面，要重點(diǎn)審查項目招投標程序是否規范到位，是否通過(guò)公開(kāi)招投標選取施工方，招標方式和組織形式是否合法，投標人的資質(zhì)、條件是否符合規定，招標文件的編制是否完整，是否存在將一個(gè)項目化整為零或其他規避招標的行為，是否存在招標走過(guò)場(chǎng)、圍標串標等違法情況。

        二是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目資金管理及使用情況。保障資金使用安全、合理、合法是審計監督的重中之重，應對資金來(lái)源的合理性、合法性和完整性進(jìn)行審查。不管是中央財政撥款，還是地方自籌以及其他形式來(lái)源的資金，都要求項目單位對資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲存、單獨建賬、專(zhuān)款專(zhuān)項專(zhuān)用。應重點(diǎn)審查實(shí)施單位資金管理制度是否健全，資金到位是否及時(shí)，內部控制是否嚴密，資金使用是否符合要求，是否存在截留、挪用、擠占項目資金等問(wèn)題。

        三是重點(diǎn)關(guān)注土地開(kāi)發(fā)整理項目竣工驗收情況?？⒐を炇帐菍φ麄€(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項目實(shí)施情況及效果的全面驗收。審計人員應對項目竣工決算的真實(shí)性、準確性和合法性進(jìn)行審計。要嚴格審查土地開(kāi)發(fā)整理項目竣工報告、竣工決算報告及審計報告等，重點(diǎn)對隱蔽工程的驗收流程是否符合規定，工程質(zhì)量是否符合標準，是否存在偷工減料等情況進(jìn)行審計。要審查項目是否全面按照批準的設計完成了建設任務(wù)、已建成工程的數量及質(zhì)量、土地開(kāi)發(fā)整理建設規模、新增耕地面積是否達到計劃指標，審查項目建設前后各類(lèi)土地面積及變化情況，審查土地權屬調整方案是否落實(shí)，地籍變更登記是否到位等情況。

        （三）應充分利用地理信息技術(shù)等數據分析手段。

        土地開(kāi)發(fā)整理項目有著(zhù)范圍廣、分布散、數據量大等特點(diǎn)，這就意味著(zhù)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項目審計時(shí)需要查看更多的資料和圖紙，審計人員可以充分利用地理信息技術(shù)等數據分析手段，讓土地開(kāi)發(fā)整理項目審計更加直觀(guān)高效。審計人員可以按照“總體分析、發(fā)現疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統研究”的數字化審計模式，加強相關(guān)數據的采集和分析，通過(guò)對比項目開(kāi)始前后的衛星圖斑，篩查疑點(diǎn)、實(shí)地取證、追蹤落實(shí)，核查弄虛作假套取資金等問(wèn)題。