2019年12月

        自然資源部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號），提出在全國范圍內部署國土空間全域綜合整治項目試點(diǎn)，標志著(zhù)國土空間全域綜合整治項目正式開(kāi)啟全國試點(diǎn)工作。

        2020年6月

        自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號），圍繞試點(diǎn)鄉鎮的選擇、區域的劃定、耕地和永久基本農田保護的要求、整治內容的審查、實(shí)施保障等方面明確了土地整治的核心問(wèn)題。

        2021年4月

        國土空間生態(tài)修復司印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》，指導實(shí)施方案編制?！笆奈濉币巹潓ⅰ耙幏堕_(kāi)展全域土地綜合整治”作為實(shí)施鄉村建設行動(dòng)的一項重點(diǎn)內容。

        本文從城投公司業(yè)務(wù)轉型的角度，探析其參與全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的必要性和可行性，通過(guò)較為具體的案例分析，總結城投公司開(kāi)展全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的要點(diǎn)和實(shí)施路徑。

        一、全域土地綜合整治的定義

        目前，全域土地綜合整治的概念并未在相關(guān)政策文件中給出專(zhuān)門(mén)的解釋?zhuān)珡奈募x和實(shí)踐工作中可以梳理出其要解決的問(wèn)題是：鄉村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度并存的問(wèn)題，靠過(guò)去單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以解決綜合問(wèn)題，需要采取全域綜合整治的辦法，優(yōu)化鄉村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。

        據此，全域土地綜合整治可定義為：

        全域土地綜合整治是指在符合國土空間規劃的前提下，對一定區域內（整鄉鎮或部分村莊）的土地進(jìn)行全域規劃、整體設計，采取綜合措施對田水路林村礦進(jìn)行全要素整治、對山水林田湖草進(jìn)行生態(tài)保護修復，整體推進(jìn)農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護和土地節約集約利用的活動(dòng)。

        即全域土地綜合整治是指在符合國土空間規劃的前提下，對一定區域內的田水路林村礦進(jìn)行全要素綜合整治、優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間格局、增加有效耕地面積的土地整治活動(dòng)。

        二、我國全域土地綜合整治發(fā)展歷程

        我國的土地整治經(jīng)歷了從單一的土地開(kāi)發(fā)整理到集基本農田整理、城鄉建設用地增減掛鉤等多種功能于一體的土地綜合整治，最終發(fā)展到土地整理、復墾、開(kāi)發(fā)和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治的全域土地綜合整治，成為助力城鄉一體化進(jìn)程的系統性工程。全域土地綜合整治是與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規律相契合的，是發(fā)展的必然趨勢。

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起始培育階段

        現代意義上的土地整治出現在新中國成立以后，1956年隨著(zhù)農業(yè)合作社在全國各地開(kāi)展了規劃試點(diǎn)，并顯現出土地整治的卓越成效，包括耕地面積的增加、水利設施的完善、土地利用效率的提高，農民生活、生產(chǎn)狀況的改善等。其后，隨著(zhù)農業(yè)機械化的興起和“農業(yè)學(xué)大寨”運動(dòng)，農田建設開(kāi)始出現山、水、田綜合治理的趨向。此時(shí)的土地整治規劃已經(jīng)初露端倪，內容上也已較為豐富，包括了土地平整、“田水路林”等各項內容的綜合整治。

        這段時(shí)期經(jīng)過(guò)一系列的綜合探索，最終形成了土地綜合整治的雛形。雖然從內容上來(lái)看還較為單一，重點(diǎn)關(guān)注農用地的整治；從規劃編制范圍來(lái)看局限在鄉鎮級，但是卻為未來(lái)的全域土地綜合整治奠定了基礎。

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發(fā)展探索階段

        1966年隨著(zhù)文化大革命的開(kāi)始，各地不顧自然規律和經(jīng)濟規律，大撂“大寨式規劃”，造成土地資源退化和生產(chǎn)效率低下。直到改革開(kāi)放以后，1982年國家土地管理局發(fā)布的《縣級土地利用總體規劃要點(diǎn)》中指出，區域間跨社隊的大型土地改良、排灌系統建設、大城防護林帶等內容成為指導區域性土地整治工作的重點(diǎn)任務(wù)。

        1986年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號）指出，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護耕地是我國必須長(cháng)期堅持的一項基本國策。1987年，國家計委和國家土地管理局聯(lián)合召開(kāi)了我國第一次“全國非農業(yè)建設用地計劃”工作會(huì )議，確定了1987年用地計劃指標，討論了計劃編制辦法,交流了土地管理經(jīng)驗。

        之后，國家計劃委員會(huì )首次組織編制《全國土地利用總體規劃綱要（1986-2000年）》，土地整治作為重要內容出現在其中。

        這一時(shí)期是探索發(fā)展的階段，經(jīng)過(guò)了一系列的嘗試和反思，土地整治的目的逐漸明確，作為土地利用總體規劃的重要組成部分，土地整治主要圍繞耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，按照開(kāi)源節流并舉的方針展開(kāi)。

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全面推進(jìn)階段

        土地管理的轉折出現在1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實(shí)保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）之后，文件對土地整理提出了明確的思路，即“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設”。至此，土地整理的概念第一次正式寫(xiě)入中央文件，并且進(jìn)一步豐富了內涵，包括對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，提出了對土地建設、耕地質(zhì)量、耕地有效面積、農業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境等內容的具體要求。

        緊接著(zhù)1999年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》，標志著(zhù)國家從法律層面正式規范了土地整治的內容。2000年，國土資源部編制實(shí)施的《土地開(kāi)發(fā)整理規劃編制規程》（TD/T1011-2000）對引導土地整治工作有序展開(kāi)提出了明確的規劃目標、任務(wù)和主要內容，規范了土地開(kāi)發(fā)整理規劃的編制工作。與此同時(shí)，第一輪土地開(kāi)發(fā)整理規劃編制工作正式開(kāi)始。

        2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出的建設用地增減掛鉤為城鄉建設用地布局調整提供政策依據。

        這一時(shí)期是土地整治的全面推進(jìn)階段，土地整河的內容以農用地為主，目標是以增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量為主，并且在實(shí)踐中開(kāi)始探索農用地整理與村莊土地整河相結合，同時(shí)整治范圍也開(kāi)始由農村向城鎮工礦用地延伸。

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綜合發(fā)展階段

        第二輪規劃編制工作在2008年伴隨著(zhù)《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》的發(fā)布拉開(kāi)序幕。2010年發(fā)布的《國土資源部關(guān)于開(kāi)展土地整治規劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕162號），對各級土地整治規劃編制及14個(gè)試點(diǎn)市、縣的土地整治規劃編制工作作出了全面部署。

        2012年國務(wù)院正式批準頒布實(shí)施《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，對全國土地整河工作作出了進(jìn)一步的明確指示，隨后推出了關(guān)于基本農田、高標準基本農田、耕地質(zhì)量等一系列的政策文件。

        2013年黨的十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，標志著(zhù)土地整治將向綜合化方向發(fā)展。

        2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實(shí)現全面小康目標的若干意見(jiàn)》中明確指出，要“大力實(shí)施農村土地整治”，并希望通過(guò)土地整治促進(jìn)現代農業(yè)基礎夯實(shí)、農業(yè)綠色發(fā)展、農村產(chǎn)業(yè)融合、農村改革推進(jìn)。

        2018年國土資源部提案建議全面實(shí)施土地綜合整治助推鄉村振興。2019年自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）指出，要按照《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》相關(guān)部署要求，組織開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。同時(shí)明確了全域土地綜合整治的重點(diǎn)任務(wù)，即農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復。這也是首次在土地綜合整治任務(wù)中提出“鄉村生態(tài)保護修復”。

        2020年6月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號），圍繞試點(diǎn)鄉鎮的選擇、區域的劃定、耕地和永久基本農田保護的要求、整治內容的審查、實(shí)施保障等方面明確了土地整治的核心問(wèn)題。2020年9月，自然資源部印發(fā)《進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號），明確了各地上報的試點(diǎn)應突出工作的典型示范效應。

        2021年4月，國土空間生態(tài)修復司印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》，指導實(shí)施方案編制?！笆奈濉币巹潓ⅰ耙幏堕_(kāi)展全域土地綜合整治”作為實(shí)施鄉村建設行動(dòng)的一項重點(diǎn)內容。

        這一階段，土地整治的目標與任務(wù)更加多元化，內涵不斷擴張和完善，從單純的土地整治發(fā)展到“全域土地綜合整治 ”，并在高標準基本農田的建設與保護、鄉村振興、美麗鄉村建設等方面開(kāi)展積極探索。

        三、全域土地綜合整治業(yè)務(wù)的運作模式

        結合相關(guān)案例研究，全域土地綜合整治項目運作模式包括投資人/投資人 O模式、投資人 EPC模式、PPP模式以及特許經(jīng)營(yíng)模式四類(lèi)。

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投資人/投資人 O模式

        投資人模式下，政府方可與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂合作協(xié)議，約定由投資人負責項目投融資，政府方負責項目建設實(shí)施，形成的指標收入由政府方和投資人進(jìn)行分成。

        也可通過(guò)公開(kāi)采購的方式選擇社會(huì )投資人，由其負責項目投融資、建設及運營(yíng)。通過(guò)政府授權，城投公司可與社會(huì )投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營(yíng)管護。

        政府與省級具有土地整治職能的投資人直接簽訂協(xié)議的模式，在河南省適用性較好，其投資主體為河南省自然資源投資集團，主要職能為承擔全省土地整治社會(huì )化、市場(chǎng)化運作投資，統籌推進(jìn)全省耕地占補平衡、集體建設用地整治等工作，負責相關(guān)指標的收儲和交易。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：遂平縣土地整治試點(diǎn)項目，根據一加一面粉、五得利面粉、正康糧油、徐福記食品等農產(chǎn)品加工企業(yè)需求，實(shí)行土地整治“定制化”“訂單化”開(kāi)展，吸引省自然資源投資集團投資5.4億元，將全縣36萬(wàn)畝永久基本農田實(shí)行全域整治。

        案例二：鳳山縣自然資源局通過(guò)公開(kāi)招標選擇中商鴻程（廣西）實(shí)業(yè)有限公司為鳳山縣國土空間全域綜合整治項目社會(huì )資本，合作期限5年，目標任務(wù)是以全域土地整合整治為載體，土地整治、農村人居環(huán)境提升、農村公路建設、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農田水利、危舊房改造、電力、通訊等相關(guān)涉農、涉地項目資金整合集中使用，為國土空間全域綜合整治項目提供融資支持。

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投資人 EPC模式

        投資人 EPC模式下，政府通過(guò)公開(kāi)招標選擇投資人聯(lián)合體，投資人聯(lián)合體一般為具備資質(zhì)的施工企業(yè)與資金方。城投公司可通過(guò)政府授權，作為政府方代表與社會(huì )投資人聯(lián)合體合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營(yíng)管護。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：山東省新泰市引入社會(huì )資本實(shí)施了石萊鎮禹村鎮土地整治項目，總建設規模12萬(wàn)畝，預算投資5.8億元，新增耕地2萬(wàn)余畝，政府財政零投入，實(shí)現了市、鎮、村、企多方共贏(yíng)的良好格局。以合同方式確定政府方、社會(huì )資本方和農村集體經(jīng)濟組織及群眾的權利和義務(wù)，平衡各參與方的利益和風(fēng)險。一是政府方負責制定相關(guān)政策、解決項目實(shí)施中的協(xié)調問(wèn)題，管控新增耕地指標交易的收益分配等決策項目重大事項。二是社會(huì )資本方負責項目全生命周期建設。政府采取招投標方式，選定項目承擔單位。三是項目所在鎮、村負責項目全生命周期的監督，并保障其應獲得收益、避免風(fēng)險。

        案例二：前郭爾羅斯蒙古族自治縣土地整理中心通過(guò)公開(kāi)招標選擇吉林省萬(wàn)辰農業(yè)發(fā)展有限公司（聯(lián)合體成員：吉林省旭龍建設有限責任公司）為前郭縣達里巴鄉吉郭村等2個(gè)村國土空間全域綜合整治項目社會(huì )資本方，合作模式為按照政府主導，市場(chǎng)化運作原則，由中標人負責項目投資及工程施工工作，項目建設過(guò)程前、中、后期所有費用均由社會(huì )投資方支付。明確中標人須按工期約定盡快完成工程建設任務(wù)，盡快進(jìn)行竣工驗收，盡快將新增耕地指標入庫和交易；指標交易之后，水田按省內實(shí)際交易到位額度的12.5%的比例獎補投資方。國家或省對獎補標準另有規定的，按國家或省規定的獎補標準執行，以上水田獎補比例均含投資方的所有投資成本、利潤及獎勵。投資人中標后與前郭縣土地整理中心簽訂獎補合作協(xié)議，投資風(fēng)險由投資方承擔。

        案例三：乾安縣土地綜合整治及生態(tài)修復項目辦公室通過(guò)公開(kāi)招標選擇吉林省雨希農業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司、吉林省恒基農業(yè)發(fā)展有限公司、吉林省紫玉陽(yáng)光循環(huán)生態(tài)農業(yè)有限公司分別為乾安縣土地綜合整治及生態(tài)修復項目三個(gè)標段的社會(huì )資本方，負責項目所有資金投入及項目組織實(shí)施。

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PPP模式

        PPP模式下，政府通過(guò)公開(kāi)引入社會(huì )資本方，可由城投公司作為政府出資方代表，與社會(huì )資本方成立項目公司，負責項目投融資、建設及運營(yíng)管護，政府根據績(jì)效考核結果按年度支付投資人政府補貼。合作期滿(mǎn)后，向政府無(wú)償移交項目資產(chǎn)。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：內蒙古自治區批復實(shí)施赤峰市巴林右旗PPP模式實(shí)施高標準農田建設項目，項目建設總規模12.7萬(wàn)畝，總投資2.09億元，畝均投資1646元。其中，政府投資1.53億元，社會(huì )資本投資0.56億元。該項目采用BOT（建設-運營(yíng)-移交）“投建管服一體化”方式運作，通過(guò)市場(chǎng)機制引入社會(huì )資本和專(zhuān)業(yè)農業(yè)技術(shù)管理公司，讓專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事，使政府和社會(huì )資本方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成互利合作關(guān)系，以較低的成本為農牧民提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。

        案例二：山西省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵引導社會(huì )資本參與土地整治的指導意見(jiàn)》，在全省范圍內創(chuàng )新土地整治機制，充分運用耕地占補平衡政策，發(fā)揮市場(chǎng)作用，以政府資金為引導，鼓勵采取PPP模式和委托代建、先建后補等方式，引導農村集體經(jīng)濟組織、農民、新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、土地整治專(zhuān)業(yè)機構、工商資本等依據土地利用總體規劃、土地整治規劃，規范有序投資或參與土地整治。

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特許經(jīng)營(yíng)模式

        特許經(jīng)營(yíng)模式下，政府采用競爭方式公開(kāi)采購社會(huì )投資人，通過(guò)政府授權，城投公司可與投資人合資成立項目公司，負責項目的投資、建設及運營(yíng)管護。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確權利義務(wù)和風(fēng)險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

        相關(guān)案例如下：

        案例一：漣源市土地整理項目特許經(jīng)營(yíng)權服務(wù)項目涉及漣源市城鄉建設用地增減掛鉤部分，范圍涉及漣源市市域17個(gè)鄉鎮、1個(gè)街道辦事處。該項目以漣源市自然資源局為實(shí)施機構，通過(guò)公開(kāi)招標確定漣源市新城鎮建設投資開(kāi)發(fā)有限公司為中標單位，特許經(jīng)營(yíng)期為5年，中標公司負責土地整理工作。

        案例二：隆回縣土地綜合整治及鄉村振興建設項目特許經(jīng)營(yíng)權服務(wù)項目實(shí)施機構為隆回縣重點(diǎn)建設項目事務(wù)中心，通過(guò)采購人、專(zhuān)家推薦方式，確定邵陽(yáng)魏源投資發(fā)展有限公司為中標方。魏源投資公司與實(shí)施機構簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，負責該項目的建設運營(yíng)工作。

        案例三：雙峰縣土地綜合整治及鄉村振興建設項目特許經(jīng)營(yíng)權服務(wù)項目投資額為51000萬(wàn)元，雙峰縣自然資源局通過(guò)公開(kāi)招標確定雙峰縣城鄉資產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限責任公司為中標單位。政府方與雙峰縣城鄉資產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限責任公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，約定中標公司負責土地綜合整治及鄉村振興項目的投資建設。